UNIVERSIDAD CIENTÍFICA DEL PERÚ 

ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO 

 

 

 

 

 

TRABAJO DE SUFICIENCIA PROFESIONAL 

MÉTODO DE CASO JURÍDICO 

 

 

“EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DESDE EL 

ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES. EXPEDIENTE N° 

2192-2004-AA/TC, TUMBES – CASO: GONZALO ANTONIO COSTA GÓMEZ 

Y MARTHA ELIZABETH OJEDA DIOSES” 

 

 

 

PARA OPTAR EL TÍTULO PROFESIONAL DE: 

ABOGADO 

 

AUTOR: QUISPE RIOS, José Antonio 

 

 

 

 

San Juan Bautista – Loreto - Maynas – Perú 

2016 

 

 



 

 

 

 



i 

 

DEDICATORIA 

 

El presente trabajo de investigación va dedicado en primer lugar a 

nuestro Dios Todopoderoso por ser nuestro soporte fundamental.     

 

A mi familia por su interminable apoyo incondicional en todos estos años 

y  a mi princesita Juleisy Didriana Quispe Reyna  

 

Finalmente, va dedicado a las personas que contribuyeron con su ayuda 

para la realización de este trabajo, ya sean nuestros amigos, familiares y 

personas que nos brindaron información.        

 

El Autor 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



ii 

 

 

AGRADECIMIENTO 

 

 

A la "UNIVERSIDAD CIENTÍFICA DEL PERÚ" por ser mi Alma Mater, a mis 

docentes por brindarme sus conocimientos, experiencias y sobre todo 

por dame las pautas necesarias para realizar el presente trabajo de 

investigación. 

Y por último, a todos mis profesores por sus conocimientos y su tiempo 

brindado. 

El Autor. 

 

 

 

 

 

 

  

                                    

 

 

 

 

 

 

 



iii 

 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 



iv 

ÍNDICE DE CONTENIDO 
 

DEDICATORIA          i 

AGRADECIMIENTO        ii 

ACTA DE SUSTENTACIÓN DE TRABAJO DE SUFICIENCIA PERSONAL  iii 

INDICE           iv 

RESUMEN          v 

 

CAPÍTULO I           1 

Introducción 

 

CAPÍTULO II          3  

2.1. Marco Referencial.         3 

2.2. Variables.         49 

2.3. Supuestos.         49 

 

CAPÍTULO III         50  

3.1. Metodología.         50 

3.2. Muestra.          50 

3.3. Técnicas e instrumentos de Recolección de Datos    50 

3.4. Procedimientos de Recolección de Datos     50 

3.5. Validez y Confiabilidad del Estudio       51 

3.6. Plan de Análisis, Rigor y ética.       52 

CAPITULO IV: Resultados        52 

 

CAPÍTULO V: Discusión        55 

 

CAPÍTULO VI: Conclusiones       57 

 

CAPÍTULO VII: Recomendaciones      59 

 

CAPÍTULO VIII: Referencias Bibliográficas     60  

 

CAPÍTULO IX: Anexos.        63 

  



v 

RESUMEN 

 

El presente trabajo trata sobre: "El Procedimiento Administrativo Sancionador en el 

Ámbito de Aplicación de las Municipalidades", teniendo en cuenta la medida que el 

ejercicio de la potestad sancionadora del Estado puede acarrear también 

afectaciones sobre los derechos de los administrados, se hace especialmente 

importante tener claridad respecto al marco de actuación de la Administración 

Pública en el ámbito sancionador, así como los parámetros y límites que la 

Constitución Política del Perú y, en especial, la Ley N° 27444 - Ley del 

Procedimiento Administrativo General, disponen al respecto, lo que se refleja en el 

caso que estamos analizando (Exp. N° 2192-2004-AA /TC), puesto que Don 

Gonzalo Antonio Costa Gómez y Doña Martha Elizabeth Ojeda Dioses afirman que 

la Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios de la 

Municipalidad Provincial de Tumbes no cumplió con realizar una investigación 

imparcial para determinar su responsabilidad en unas faltas administrativas que se 

les imputa, y que, además, ignoró los resultados de las investigaciones policiales 

referidas a los mismos hechos y en la cual se descarta su responsabilidad penal. 

Es por ello que resulta importante, plantear la siguiente interrogante: ¿Cuál es el 

procedimiento correcto para sancionar administrativamente a un funcionario y/o 

servidor público? Respondiendo a la interrogante es preciso señalar que el artículo 

2°, inciso 24, literal d) de la Constitución Política de 1993, establece que nadie 

será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no 

esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como 

infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley. En ese sentido 

tenemos que la propia norma fundamental nos da a conocer que para sancionar a 

un funcionario y/o servidor público debe existir un procedimiento administrativo 

adecuado, puesto que de lo contrario se estaría afectando el derecho de trabajo. 

El Tribunal Constitucional después de estudiar el recurso de amparo en vía de 

Recurso de Agravio Constitucional en el presente caso, interpuesto por Don 

Gonzalo Antonio Costa Gómez y Doña Martha Elizabeth Ojeda Dioses, contra la 

resolución de Sala Especializada en lo Civil de Tumbes, declaró fundada la 

demanda de Autos, y ordenó la reposición en sus respectivos puestos de trabajo 

de los demandantes dentro de la Municipalidad Provincial de Tumbes.  

 



1 

CAPÍTULO I 

INTRODUCCIÓN 

Para definir la constitucionalidad tanto de la no intervención como de la 

intervención que el poder público pueda realizar sobre el contenido jurídico de un 

derecho fundamental, existe una herramienta hermenéutica de primer orden: el 

principio de proporcionalidad. Se trata de definir en cada caso concreto y con base 

al mencionado principio, si la intervención o la inacción del poder político se 

desarrollan según los cauces constitucionales o no. 

Si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y 

el principio de razonabilidad, como estrategias para resolver conflictos de 

principios constitucionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no sea 

arbitraria sino justa; puede establecerse, prima facie, una similitud entre ambos 

principios, en la medida que una decisión que se adopta en el marco de 

convergencia de dos principios constitucionales, cuando no respeta el principio de 

proporcionalidad, no será razonable 

En el presente estudio, Don Gonzalo Antonio Costa Gómez y Doña Martha 

Elizabeth Ojeda Dioses (de ahora en adelante los demandantes), señalan que se 

les ha despedido arbitrariamente, puesto que la Comisión Permanente de 

Procesos Administrativos Disciplinarios de la Municipalidad Provincial de Tumbes 

no cumplió con realizar una investigación imparcial para determinar su 

responsabilidad en unas faltas administrativas que se les imputa, y que, además, 

ignoró los resultados de las investigaciones policiales referidas a los mismos 

hechos y en la cual se descarta su responsabilidad penal. 

El Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Tumbes, con fecha 15 de marzo de 

2004, declaró fundada la demanda, por considerar que los hechos materia de 

sanción disciplinaria y la responsabilidad de los actores no está debidamente 

probada, por lo que la duda favorece al trabajador, estimando también que la 

resolución cuestionada no toma en cuenta principios de razonabilidad y 

proporcionalidad respecto a la falta cometida. 

La Sala Especializada en lo Civil de Tumbes, revocó la apelada, declaró 

improcedente la demanda, estimando que los hechos debatidos no pueden ser 

resueltos en la vía constitucional de amparo, por carecer de etapa probatoria.  



Para tal estudio se plantean las siguientes interrogantes: ¿La Comisión 

Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios de la Municipalidad 

Provincial de Tumbes no realizó una correcta investigación antes de recomendar al 

Alcalde que despida a los demandantes como sanción disciplinaria? Y, ¿se aplicó 

correctamente los principios de legalidad e imparcialidad en la investigación 

seguida contra los demandantes dentro de la Comisión Permanente de Procesos 

Administrativos Disciplinarios de la Municipalidad Provincial de Tumbes? Por tal 

motivo se tiene como objetivo restituir a los demandantes en sus puestos de 

trabajo originarios dentro de la Municipalidad Provincial de Tumbes, es decir, 

técnico de recepción de la Oficina de Rentas y de Cajera 

Expuesto el problema, corresponde examinar si la Comisión Permanente de 

Procesos Administrativos Disciplinarios de la Municipalidad Provincial de Tumbes 

no actuó de manera imparcial durante la investigación administrativa seguida 

contra los demandantes, así como también si se aplicó lo estipulado en la 

Constitución Política del Perú de 1993 en el artículo 2°, inciso 24, literal d), con el 

siguiente tenor: "Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al 

tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa 

e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la 

ley". 

Como se sabe, en un Estado Democrático de Derecho la sujeción del 

ordenamiento y la sociedad en su totalidad a los principios y los mandatos que la 

Constitución Política despliega son el fundamento mismo del sistema. En nuestro 

contexto, la CPP contempla los derechos fundamentales y configura los poderes e 

instituciones que rigen el Estado junto a sus competencias. Por ello, su 

cumplimiento es de vital importancia, no solo por la trascendencia de su contenido, 

sino porque este genera un primer mandato sobre autoridades y ciudadanos de 

respeto a los derechos de las personas. Conjuntamente, existen instrumentos 

internacionales de derechos humanos que refuerzan el vigor normativo de estos 

derechos y amplían su eficacia. 

Por ello, observar el cumplimiento del principio del debido proceso, entendido 

como el conjunto de garantías que permiten que las personas puedan tener un 

proceso regular y justo, se vuelve de imperiosa necesidad. Más aún, porque este 

principio se expande al ámbito de los procedimientos administrativos del Estado 

como el principio del debido procedimiento. 

 



2 

3 

 

CAPÍTULO II 

2.1. MARCO REFERENCIAL:  

2.1.1. Definiciones Teóricas:  

SALDAÑA BARRERA (2008), en su investigación titulada "Recursos 

Administrativos" llegó a las siguientes conclusiones: 

 Aun la Administración mejor organizada e intencionada es susceptible de 

incurrir en error, o por lo menos, de dictar actos objetables por cualquier 

causa. Por ello, producido un acto administrativo, los diferentes 

ordenamientos jurídicos les reconocen a los destinatarios de dichos actos la 

posibilidad de impugnarlos, ya sea ante la propia Administración (de donde 

sin duda proviene aquella actuación) o en alguna repartición de la judicatura 

ordinaria. 

 Los alcances de aquellas actuaciones mediante las cuales aquéllos 

interesados, dentro de un plazo establecido a nivel normativo, impugnan un 

acto administrativo ya dictado ante una instancia u órgano de esa misma 

naturaleza. 

 El objeto de estos recursos administrativos parece de primera impresión 

bastante claro: en la línea de preservar el derecho a un debido proceso de 

todo ciudadano, derecho predicable en sus diversas dimensiones no 

solamente en los procesos judiciales, sino también en los diferentes 

procedimientos administrativos e incluso en las relaciones corporativas 

entre particulares , se buscará preservar la posibilidad de cuestionar actos 

administrativos ante la misma entidad que los emitió o frente a alguno de 

sus superiores jerárquicos. Los recursos administrativos se presentarían 

entonces como una necesaria garantía de los administrados frente a 

eventuales errores o excesos de diversas reparticiones administrativas. 

 Los recursos administrativos deben ser adecuadamente matizada si se 

toma en cuenta que, a la vez, estos recursos son considerados hoy 

también, en líneas generales, presupuestos de obligatorio trámite para 

luego poder acceder a la protección de nuestras pretensiones 

presuntamente agredidas en sede jurisdiccional. Ello explica como son 

muchos quienes a su vez le consideran un auténtico privilegio de la 

Administración y, correlativamente, una carga efectiva para el administrado, 



quien ve así como se retrasa el enjuiciamiento por la judicatura ordinaria de 

aquellos actos administrativos que asume le causan algún perjuicio. 

ELOY ESPINOZA (2008), en su investigación titulada "Algunas 

Consideraciones Básicas y el Análisis de Tratamiento otorgado en la Ley N° 

27444", llegó a las siguientes conclusiones: 

 Una mirada siquiera panorámica del tratamiento dado al tema de los 

recursos administrativos en el Perú nos deja, independientemente de 

alguna imprecisión puntual, un balance muy satisfactorio. Ello reviste 

singular relevancia si tomamos en cuenta la importancia que estos 

recursos, más allá de razonables críticas y críticos, tienen en la siempre 

compleja relación entre la Administración y los administrados. Con su 

admisión, y sin duda, con un mejor desarrollo normativo que lo previsto 

anteriormente, se facilita entonces la consecución de los tres elementos 

considerados centrales para la consolidación de todo Estado Constitucional 

que se precie de serio, los cuales son a saber la limitación del poder, el 

reconocimiento y especial tutela de los derechos subjetivos (y sobre todo, la 

de aquellos a los cuales –de acuerdo con la posición que se quiera asumir- 

se les reconoce o instituye el carácter de fundamentales), y la supremacía 

de los principios y parámetros previstos en el texto constitucional (y por 

ende, en las normas destinadas a asegurar su cabal desarrollo y puesta en 

práctica). 

 Ahora bien, fieles a nuestra concepción trialista del Derecho, necesario es 

resaltar que éste no se agota en un buen o mal diseño normativo. 

Normatividad como la recogida en la Ley N° 27444 es pues condición 

necesaria mas no suficiente para un óptimo desarrollo de los objetivos que 

aquí se buscan alcanzar. Ojalá entonces también se presenten y/o 

mantengan los presupuestos reputados como indispensables para obtener 

tan importantes requerimientos. Ello indudablemente beneficiaría a todos 

quienes somos parte o nos vemos afectados por la actuación de las 

diferentes reparticiones administrativas en el Perú, salvo mejor parecer. 

ROJAS, Juan Francisco (2010), en su investigación titulada "El 

Procedimiento Administrativo Sancionador", llegó a las siguientes 

conclusiones: 

 La sanción administrativa expresa el poder del Estado para doblegar 

conductas resistentes y es un instrumento muy poderoso para la finalidad 



4 

de asegurar la convivencia. Precisamente por ello, porque se trata del 

ejercicio del poder estatal, también es una actividad que debe estar 

precedida del sentido común y del estricto respeto a la ley. 

 

 Los funcionarios que aplican sanciones deben hacerlo con cuidado y con 

respeto a sus atribuciones. Salirse de dicho marco configura un abuso de 

autoridad que tiene carácter delictivo. La sanción administrativa debe ser el 

resultado del respeto democrático de una serie de principios, algunos de los 

cuales se identifican a continuación. La identificación de la conducta 

prohibida debe efectuarse de manera previa a la realización del 

comportamiento infractor. Con ello se garantiza que el ciudadano esté 

advertido de lo que la ley espera de su comportamiento. La falta de claridad 

en la descripción de la prohibición impide el ejercicio de la potestad de 

sanción. 

2.1.2. DEFINICIONES CONCEPTUALES. 

LA ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 

1.1. El ius puniendi del Estado y la potestad sancionadora de la 

Administración  Pública:  

En la actualidad es totalmente aceptable, tanto por la doctrina' como por la 

jurisprudencia
2
, la unidad de la potestad sancionadora del Estado, la cual tiene 

como manifestaciones: el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador. 

De esta forma, la adopción de la teoría del ius puniendi estatal revela un recurso 

dogmático empleado para asimilar dos figuras aparentemente distintas, pero que 

realmente provienen de una misma naturaleza que las caracteriza y define. 

El carácter obligatorio de las disposiciones que integran un ordenamiento jurídico 

con respecto de los administrados exige que el sistema tenga previsto una serie de 

mecanismos que hagan frente a aquellas conductas que impliquen su 

incumplimiento o contravención, máxime si la eficacia de todo sistema jurídico 

depende de la existencia de suficientes facultades coercitivas en la Administración 

para garantizar su cumplimiento. La aplicación de estos mecanismos no es más 

que 

1 BACA ONETO, Víctor. «La potestad disciplinaria y el control del Tribunal Constitucional de las Resoluciones 

del Consejo Nacional de la Magistratura». En: Revista de Derecho de la Universidad de Piura Ng 8, 2007, p. 3. 

GARBERí LLOBREGAT, J. y BUITRÓN RAMÍREZ, G. El procedimiento administrativo sancionador. Cuarta 



5 

edición. Valencia: Tirant lo Blanch, 2001, pp. 44 y 45. OSSA ARBELÁEZ, Jaíme. Derecho Administrativo 

Sancionador. Una aproximación dogmática. Bogotá: Legis, 2009, p. 119. 

2 Sentencia recaída en el proceso de amparo tramitado con el Expediente N° 2050-2002-AA/TC y el fundamento 

jurídico 2 de la Sentencia del 8 de agosto de 2012, en el proceso de hábeas corpus tramitado en el Expediente 

N° 00156-2012-PHC/TC. 

 

una manifestación del ius puniendi estatal que, en lo relativo a las actuaciones 

administrativas, se encuentra concretizado en la potestad sancionadora de la 

Administración Pública. 

Si bien es cierto que uno de los principios básicos del sistema constitucional 

involucra la encomienda exclusiva del ejercicio de la potestad punitiva a los 

órganos jurisdiccionales, un rápido examen del ordenamiento jurídico nacional y 

comparado permite evidenciar que la Administración Pública cuenta con 

potestades represivas expresas dirigidas a contrarrestar conductas ilícitas que se 

encuentran excluidas del ámbito de competencia de los órganos jurisdiccionales 

penales. 

Esta potestad sancionadora encuentra sustento en la autotutela administrativa, así 

como en la necesidad que tiene la Administración Pública de contar con un 

régimen que garantice el cumplimiento de obligaciones previstas en el 

ordenamiento jurídico administrativo y castigue su contravención o incumplimiento. 

De acuerdo a ello, es posible señalar que la potestad sancionadora de la 

Administración se funda en un imperativo general de coerción asignado por ley, 

con la finalidad de asegurar el cumplimiento de las normas dirigidas a regular las 

conductas de los ciudadanos. En ese sentido, la obligatoriedad de las 

disposiciones que integran el ordenamiento jurídico administrativo exige la 

incorporación de mecanismos de reacción frente a las conductas infractoras que 

garanticen su eficacia y cumplimiento
3
. 

1.2. La potestad sancionadora en el ordenamiento jurídico peruano 

1.2.1. Fundamentos de la actuación sancionadora de la Administración Pública  

En nuestro ordenamiento se ha aceptado pacíficamente la facultad de las 

entidades administrativas para determinar infracciones y aplicar sanciones en casi 

todos los sectores de la vida social que son regulados por el Derecho 

Administrativo. 



6 

Si bien la referida aceptación no se ha visto traducida en un reconocimiento 

expreso a nivel de la norma constitucional, el Tribunal Constitucional ha recordado 

que la aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del 

ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración y en esa medida se 

encuentra condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la 

Constitución, al respeto de los principios constitucionales y, en particular, a la 

observancia de los derechos fundamentales.  

3 Conforme lo ha planteado SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo. 

Volumen /l. Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, 2000, pp. 371-372.6. 

Ahora bien, de forma complementaria, en la jurisprudencia comparada es posible 

identificar una serie de razones de índole práctico que fundamentarían la actuación 

sancionadora de la Administración a partir de una interpretación de la Constitución: 

 Conveniencia de no recargar con exceso a la administración de justicia con 

la atención de ilícitos de menor gravedad. 

 Conveniencia de dotar de mayor eficacia al aparato represivo respecto de 

los ilícitos menores. 

 La conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora 

respecto de los sancionados. 

En esta misma línea, en la doctrina se ha afirmado que la potestad sancionadora 

atribuida a la Administración se traduce en un auténtico poder derivado del 

ordenamiento jurídico y encaminado al mejor gobierno de los diversos sectores de 

la vida social que tiene como principal característica su carácter represivo que se 

acciona frente a cualquier perturbación o contravención del orden jurídicos. 

Así, a pesar de la falta de reconocimiento expreso en la norma constitucional, la 

potestad sancionadora puede considerarse como un poder natural o corolario de 

las competencias otorgadas a la Administración Pública en diversas materias, 

principalmente en las referidas a la ordenación y regulación de las actividades en 

la sociedad. 

1.2.2. La potestad sancionadora en la Ley del Procedimiento Administrativo 

General  

El Capítulo II del Título IV de La Ley N° 27444, Ley del Procedimiento 

Administrativo General, regula el denominado procedimiento sancionador, 

considerándolo un procedimiento administrativo especial. 



7 

A través de este cauce procedimental, la Administración ejerce su potestad 

sancionadora limitada por una serie de principios previstos en el artículo 230° de la 

Ley N° 27444, los cuales constituyen una garantía para los particulares así como 

criterios interpretativos para el correcto desempeño de la potestad sancionadora. 

 

4 Al respecto, ver la Sentencia del Tribunal Constitucional del 3 de agosto de 2004 recaída en el Expediente N° 

1654- 2004-AAITC, fundamento jurídico 2. 

5 IVANEGA, Miriam. «Consideraciones acerca de las potestades administrativas en general y de la potestad 

sancionadora». En: Revista de Derecho Administrativo N° 4. Lima: Círculo de Derecho Administrativo de la 

PUCP, 2008, P. 115. 

 

1.3. El procedimiento administrativo sancionador 

1.3.1. Justificación  

El procedimiento administrativo sancionador es entendido como una garantía 

esencial y el cauce normal a través del cual los administrados a quienes se les han 

imputado la comisión de una infracción administrativa ejercitan sus derechos ante 

la Administración Pública. De esta manera, es posible señalar que en el 

procedimiento sancionador deben hacerse valer verdaderos derechos 

fundamentales del supuesto administrado infractor
6
. 

En ese orden de ideas, el procedimiento sancionador garantiza que la actuación de 

la Administración, en ejercicio de su potestad sancionadora, se lleve a cabo de una 

manera ordenada, orientada a la consecución de un fin y respetando un mínimo de 

garantías para el administrado
7
. Su importancia presenta una doble dimensión 

toda vez que, de una parte, es el mecanismo idóneo que tiene la Administración 

Pública para lograr su finalidad pública, mientras que por otro lado es la vía que 

permite ofrecer al administrado las garantías adecuadas para la realización de sus 

derechos fundamentales. 

1.3.2. Definición y ámbito de aplicación  

El procedimiento administrativo sancionador es aquel mecanismo compuesto por 

un conjunto de actos destinados a determinar la comisión o no de una infracción 

administrativa con la finalidad de acreditar la responsabilidad del administrado, 

quien está sujeto a una sanción si efectivamente ha realizado la conducta 

infractora. 



8 

Como ha sido referido, la especialidad de dicho procedimiento con respecto al 

procedimiento administrativo general deriva de la necesidad de traducir en reglas 

procedimentales algunas de las garantías que protegen al administrado de las 

entidades públicas cuando ejercen el ius puniendi estatal. En sintonía con ello, el 

numeral 1 del artículo 229° de la Ley N° 27444 señala que ninguna sanción 

administrativa puede imponerse sin la previa tramitación del procedimiento 

legalmente establecido. El referido artículo 229° también ha previsto la aplicación 

supletoria de las disposiciones que rigen el procedimiento administrativo 

sancionador para aquellos procedimientos establecidos en leyes especiales. 

6 ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía. «El procedimiento administrativo sancionador». En: LÓPEZ MENUDO, F. 

(Oír.). Derecho Administrativo Sancionador. Valladolid: Lex Nova, 2010, p. 541. 

7 OSSA ARBELÁEZ, Jaime. Ob. cit., pp. 429-430. 

Asimismo, ha precisado que aun tratándose de procedimientos regulados en leyes 

especiales existe el deber de observar los principios, estructuras y garantías 

previstos para el procedimiento sancionador, no pudiéndose establecer 

condiciones menos favorables para los administrados
8
. 

En esa misma línea, el Tribunal Constitucional ha hecho referencia a la obligación 

que tiene la Administración Pública de observar los principios del procedimiento 

sancionador en la medida que estos garantizan el respeto por los derechos del 

administrado infractor. 

Así, citando a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dicho Tribunal ha 

señalado que en sede administrativa las entidades públicas no pueden dictar actos 

administrativos sancionatorios sin asegurar el cumplimiento de todas las garantías 

vinculadas al debido proceso
9
. 

1.4. Los principios de la potestad sancionadora 

El artículo 230° de la Ley N° 27444 recoge 10 principios aplicables a la potestad 

sancionadora. Entre estos principios se cuentan los de legalidad, debido 

procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, concurso de infracciones, 

continuación de infracciones, causalidad, presunción de licitud y non bis in idem, 

los cuales se aplicarán de manera adicional a los principios generales que se 

reconocen en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley N° 27444. 

1.4.1. Principio de legalidad  



9 

Este principio está vinculado con el rango legal de la norma que debe contener la 

descripción del tipo sancionador y de las consecuencias aplicables. Si bien se 

encuentra enunciado en el mencionado artículo 230° de la Ley N° 27444, debe 

tomarse en cuenta que esta garantía encuentra su fundamento normativo en el 

texto de la propia Constitución Política del Perú. 

En efecto, el literal d) del numeral 24 del artículo 20 de la norma constitucional 

establece que nadie podrá ser condenado o sancionado con pena no prevista 

previamente en las leyes. En consonancia con ello, el Tribunal Constitucional ha 

señalado que el principio de legalidad impide que se pueda atribuir la comisión de 

una falta o aplicar una sanción administrativa si estas no se encuentran 

previamente  

8 MORÓN URBINA, Juan Carlos. «Los principios delimitadores de la potestad sancionadora». En: Advocatus N° 

13, Lima: 2005, p. 237. 

9 Al respecto, ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 8 de agosto de 2012 recaída en el Expediente N° 

00156- 2012-PHC/TC, fundamento jurídico 6 y siguientes. 

determinadas en la ley
10

.  

El principio de legalidad se encuentra concretizado en el numeral 1 del artículo 

230° de la Ley N° 27444, que textualmente dispone lo siguiente: 

«Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa (...) 

1. Legalidad.- Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades 

la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias 

administrativa que a título de sanción son posibles de aplicar a un 

administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de 

libertad». 

El precepto transcrito precedentemente abarca una doble exigencia. La primera, 

de carácter formal, implica que el ejercicio de la potestad sancionadora debe estar 

a cargo de un órgano de la Administración a partir de lo dispuesto en una norma 

de rango de ley; y la segunda exigencia de orden material, que involucra el 

principio de seguridad jurídica que se traduce en la imperiosa exigencia de 

predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones 

correspondientes. Esto último implica la exigencia de preceptos jurídicos (lex 

previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas 

conductas que configuran infracciones a fin de prever a la responsabilidad y la 

eventual sanción". 



10 

Derecho Administrativo Sancionador no existe una reserva absoluta en favor de la 

ley. Resulta imposible que en leyes formales se recojan todos los mandatos y 

prohibiciones, por lo cual se hace necesario usar la técnica de la remisión 

normativa que permite que, siendo la ley la que tipifica en rasgos generales la 

infracción y especifica la sanción que le corresponde, sea a través del reglamento 

que se logre la labor de concretar todos los detalles de la infracción
12

. 

Sin perjuicio de lo anterior, debe tomarse en cuenta que no cualquier colaboración 

reglamentaria es conforme al principio de legalidad; para que sea legal dicha 

colaboración reglamentaria deberá encontrarse acorde con la delimitación operada 

por la ley y no sobrepasar los límites naturales que le son permitidos
 13

 

 

1° Sentencia del Tribunal Constitucional del 26 de marzo de 2007 recaída en el Expediente N° 1182-2005-PA/TC, 

fundamento jurídico 13. 

11 GALLARDO CASTILLO, María Jesús. Los principios de la potestad sancionadora. Teoría y práctica. Madrid: Ed. 

IUSTEL, 2008, p. 25. 

1.4.2. Principio de debido procedimiento  

El debido procedimiento tiene su origen en el principio del debido proceso derivado 

del ámbito constitucional, de ahí que está compuesto por una serie de elementos 

básicos que se circunscriben básicamente en la prohibición de indefensión`. 

El debido procedimiento no solo debe entenderse como el derecho que asiste al 

particular de exponer sus pretensiones dentro del proceso o procedimiento 

administrativo con anterioridad a que se pronuncie el órgano respectivo, sino 

también abarca a otros derechos. Entre ellos podemos contar el derecho de 

ofrecer y producir prueba y de obtener una decisión fundada en la que se meriten 

las principales cuestiones planteadas
15

. 

En lo que respecta a la concreción del principio de debido procedimiento en 

nuestra normativa, el legislador lo ha enunciado en el numeral 2 del artículo 230° 

en los siguientes términos: 

«Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa (...) 

1. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al 

procedimiento establecido respetando las garantías al debido proceso (...)». 



11 

Para el Tribunal Constitucional
16

, dicho principio tiene tres niveles concurrentes de 

aplicación. El primero de ellos supone que todos los administrados tienen el 

derecho a la existencia de un procedimiento administrativo previo a la producción 

de las decisiones administrativas que les conciernan. Por otro lado, de forma 

correlativa, el Tribunal sostiene que la Administración Pública tiene el deber de 

producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el 

procedimiento, de modo que está prohibida la producción de actos administrativos 

de plano o sin escuchar a los administrados. Ello también implica que, desde el 

origen mismo del procedimiento, la Administración Pública debe brindar a los 

administrados la oportunidad de tener participación útil y oportuna. 

 

 

12 HUERGO LORA, Alejandro. Las sanciones administrativos. Madrid: lustel, 2007, p. 369. 

13 GALLARDO CASTILLO, María Jesús. Ob. cit., p. 45. 

14 CHAMORRO BERNAL, Francisco. La tutela judicial efectiva. Barcelona: Boch, p. 108. 

11 CANOSA, Armando. «El debido proceso adjetivo en el procedimiento administrativo». En: CASSAGNE, Juan 

Carlos (Dir.). Procedimiento y proceso administrativo. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, p. 47. 

1.4.3. Principio de razonabilidad  

En lo que respecta a la concreción del principio de razonabilidad, el legislador lo ha 

enunciado en el numeral 3 del artículo 230° de la Ley N° 27444 de la siguiente 

forma: 

«Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa (...) 

2. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la 

conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir 

las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a 

ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como 

infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de 

prelación se señalan a efectos de su graduación: 

a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; 

b) El perjuicio económico causado; 

c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción; 

d) Las circunstancias de la comisión de la infracción; 



12 

e) El beneficio ilegalmente obtenido; y 

f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor (...)". 

Si bien el enunciado del principio es el de «razonabilidad», es necesario dejar en 

claro que el contenido del mismo está vinculado directamente con el principio de 

proporcionalidad. El legislador peruano ha asumido el contenido material del 

principio de proporcionalidad, aunque lo haya denominado razonabilidad. En esta 

línea, entendemos por proporcionalidad la adecuación entre la gravedad del hecho 

constitutivo de la infracción y la sanción aplicada
17. 

El Tribunal Constitucional peruano considera que el principio de proporcionalidad o 

razonabilidad es consustancial al Estado social y democrático de derecho, y está 

configurado en los artículos 3° y 43°, así como en el último párrafo del artículo 

200° de la Constitución Política del Perú
18

. 

Asimismo, el máximo intérprete de la Constitución ha sostenido que si bien la 

doctrina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y el 

principio de razonabilidad  como  estrategia para orientar al juzgador hacia una 

decisión que 

16 Sentencia del Tribunal Constitucional del 29 de agosto de 2004, recaída en el 

Expediente N* 1628-2003-AA/TC, fundamento jurídico 6. 

no sea arbitraria sino justa, prima facie es posible establecer una similitud entre 

ambos principios toda vez que una decisión que se adopta en el marco de 

convergencia de dos principios constitucionales no será razonable cuando no 

respeta el principio de proporcionalidad`. 

En este sentido, para el Alto Tribunal el principio de razonabilidad parece sugerir 

una valoración respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en 

su decisión, mientras que el principio de proporcionalidad (adecuación, de 

necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto) se aplicaría al procedimiento 

destinado a lograr dicho resultado. 

Cabe recordar que el principio de proporcionalidad, gestado originariamente en la 

doctrina alemana como principio incluido en uno más general de «prohibición de 

exceso», constituye un criterio constitucional que informa la actividad de los 

poderes públicos susceptible de restringir, lesionar o limitar de alguna forma los 

derechos individuales de los ciudadanos
20 



13 

De ahí que, conforme lo señala nuestro Tribunal Constitucional, sea en el seno de 

la actuación de la Administración donde el principio de proporcionalidad cobra 

especial relevancia debido a los márgenes de discreción con que inevitablemente 

actúa para atender las demandas de una sociedad en constante cambio. Sobre 

ello, también debe tomarse en cuenta la importancia de la presencia de cláusulas 

generales e indeterminadas, como el interés general o el bien común, que deben 

ser compatibilizadas con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la 

interpretación, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las 

personas`. 

De esta forma, se establece un límite para la actuación represiva de las 

autoridades administrativas que solo podría ser llevada a la práctica cuando resulte 

estrictamente necesaria, idónea y proporcionada para obtener los objetivos que 

persigue. Así las cosas, cuando los fines buscados con la adopción de dichas 

normas puedan ser conseguidos a través de medidas alternativas manifiestamente 

menos gravosas habrán de imponerse la utilización de estas últimas
22. 

17 ANDRÉS PÉREZ, María del Rocío. El principio de proporcionalidad en el procedimiento administrativo 

sancionador. Barcelona: Bosch, 2008, p. 8. 

18 Sentencia del Tribunal Constitucional del 11 de octubre de 2004 recaída en el Expediente N° 2192-2004-

AA/TC, fundamento jurídico 15. 

19 Sentencia del Tribunal Constitucional del 11 de octubre de 2004 recaída en el Expediente N° 2192-2004-

AAITC, fundamento jurídico 15. 

1.4.4. Principio de tipicidad  

El principio de tipicidad, que alude al grado de predeterminación normativa de los 

comportamientos típicos y de sus consecuencias sancionadoras, refleja la garantía 

material del derecho fundamental a la legalidad de las infracciones y sanciones 

administrativas. 

Es necesario precisar la distinción que existe entre el principio de legalidad y el 

principio de tipicidad. 

El primero, en sentido estricto, debe ser entendido como la reserva de ley, de 

modo que hace referencia al continente, mientras que el de tipicidad define el 

contenido. Esto último no supone que el principio de tipicidad agota su fundamento 

en el de legalidad, sino que, por el contrario, dicho principio se traduce en la 

imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de 

las sanciones correspondientes. 



14 

La tipicidad se desenvuelve en el plano teórico mediante la plasmación explícita de 

los hechos constitutivos de la infracción y de sus consecuencias represivas en la 

norma legal; pero en el terreno de la práctica, la aplicación de dicho principio 

conlleva la imposibilidad de calificar como infracción o sanción aquellas acciones u 

omisiones que no guardan una perfecta similitud con las diseñadas en los tipos 

legales. 

El mencionado principio se encuentra reconocido en el numeral 4 del artículo 230° 

de la Ley N° 27444, en los siguientes términos: 

«Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa (...)  

3. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente 

las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley 

mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o 

analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden 

especificar o graduar aquéllas dirigidas a identificar las conductas o 

determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las 

previstas legalmente salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía 

reglamentaria”. 

20 GARBERI LLOBREGAT, José. El procedimiento administrativo sancionador. Valencia: Tirant lo Blanch, 
1998, p. 143. 

21 Al respecto, véase la Sentencia del Tribunal Constitucional del 11 de octubre de 2004 recaída en el 
Expediente N° 2192-2004-AA/TC, fundamento jurídico 17. 

22 GARBERI LLOBREGAT, José. Ob. cit., pp. 143-144. 

La glosada norma prescribe la exigencia de que el acto u omisión deban ser 

claramente definidos como infracción para ser castigados, determinando así la 

necesidad de interpretar restrictivamente los tipos y prohibiéndose la interpretación 

extensiva o analógica. 

De otro lado, la norma incluye la referencia al alcance de la reserva de ley material 

y la amplitud de la remisión a la norma reglamentaria. Sobre esto es necesario 

tener claro que el principio de reserva de ley en materia sancionadora no tiene que 

ser igual o tener el mismo alcance en todas las materias. La complejidad de la 

materia podrá aconsejar que la reserva de ley sea más o menos amplia, lo que 

significa a su vez que la posibilidad de intervención del reglamento será mayor o 

menor. En concreto, puede haber materias que por su complejidad o 

características requieran una tipificación más amplia o genérica que otras, sin que 

por ello se omita la definición concreta y precisa de la conducta que la ley 

considera constitutiva de infracción, así como la sanción que le corresponde
23

. 



15 

El principio de tipicidad produce consecuencias relevantes para determinar los 

criterios de interpretación aplicables, es decir, en virtud de este principio solo cabe 

castigar un hecho cuando está precisamente definido por qué se le sanciona y se 

tenga definida a la vez su penalidad. 

El Tribunal Constitucional considera el principio de tipicidad como un subprincipio 

de taxatividad que constituye una de las manifestaciones o concreciones del 

principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o 

administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean 

estas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión 

suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin 

dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una 

determinada disposición legal`. En resumen, la línea del Tribunal Constitucional es 

la de considerar que la tipicidad constituye la precisa definición de la conducta que 

la ley considera como falta. 

1.4.5. Principio de irretroactividad  

El principio de irretroactividad de las normas tiene su reconocimiento a partir de lo 

23 En este punto seguimos el planteamiento de LASAGABASTER HERRARTE, Maki. «Artículo 4.- Tipicidad». 

En: AA. W. Ley de la Potestad Sancionadora. Comentario sistemático. Bilbao: IVAP-LETE, 2006, pp. 114-115. 

24 Sentencia del Tribunal Constitucional del 11 de octubre de 2004 recaída en el Expediente N° 2192-2002-

AAITC, fundamento jurídico S. 

dispuesto en el artículo 103° de la Constitución Política del Perú en el que se 

establece que la ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones 

jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos, salvo en materia penal 

cuando favorece al reo. 

A nivel de la legislación nacional, el principio de irretroactividad ha sido 

expresamente previsto en el numeral 5 del artículo 230° de la Ley N° 27444, en los 

siguientes términos: 

«Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa ( ... ) 

5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes 

en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo 

que las posteriores le sean más favorables (...)». 

En ese sentido, es posible apreciar la existencia de una prohibición expresa de 

aplicar retroactivamente aquellas normas que, en materia sancionatoria, resulten 



16 

más perjudiciales para el administrado infractor. La doctrina ha vinculado ello al 

derecho fundamental a la legalidad (como garantía formal y material) por el que las 

normas sancionadoras no pueden desplegar efectos retroactivos in peius
25

 , es 

decir, que no pueden generar efectos que perjudiquen en peor la situación jurídica 

de un administrado. 

Asimismo, se ha señalado que el principio de irretroactividad de las normas 

sancionadoras desfavorables tiene su fundamento en el principio de seguridad 

jurídica, es decir, en la necesidad de conocer en todo momento qué conductas son 

reprochables y qué grado de reproche se establece a través de la sanción 

concreta
26

. 

De acuerdo a lo expuesto, queda claro que el principio de irretroactividad contiene 

una excepción importante. Esta es: la posibilidad de aplicar una norma de manera 

retroactiva a la calificación o a la sanción del ilícito cuando resulta más favorable 

para el administrad 027. Es decir, si de manera posterior a la realización de una 

conducta tipificada como infracción se produce una modificación de la norma que 

regulaba el supuesto, siendo la ley vigente más beneficiosa para el administrado, 

se aplicará la nueva ley al caso en concreto a pesar de no haber estado vigente en 

el momento en el que el administrado cometiera la infracción. 

 

 

1.4.6. Principio de concurso de infracciones  

Es perfectamente posible que una misma conducta califique como más de una 

infracción administrativa. Sin embargo, cuando tal circunstancia se presente, la 

Administración debe aplicar la llamada Teoría del Concurso de Infracciones, en 

virtud de la cual las dos o más infracciones en que hubiere incurrido el 

administrado van a ser objeto de una única sanción. Ello debido a que se entiende, 

atendiendo a la regla de razonabilidad aplicable al ejercicio de la potestad 

sancionadora administrativa, que no sería proporcional castigarlo por varios delitos 

bajo un mismo hecho. Siendo así, dicha sanción debe ser necesariamente más 

gravosa que aquella que correspondería en caso se tratase de la aplicación de la 

consecuencia por la comisión de una sola infracción administrativa, considerando 

individualmente cada uno de los supuestos involucrados en la conducta. 



17 

Al respecto, se sostiene que existen dos opciones teóricas para determinar la 

sanción que corresponderá aplicar en estos casos. Al respecto, si se elimina la 

acumulación material, es decir, la suma de las penas atribuidas a todos y cada uno 

de los delitos cometidos por la misma acción, nos quedan fundamentalmente las 

siguientes posibilidades: o bien la absorción de la pena, que implica la elección de 

la pena más grave entre todas las que entran en juego a la vista de los delitos 

cometidos; o bien la exasperación (o aspiración) de la pena, que implica escoger la 

más grave y además elevar o intensificar su contenido, aunque sin llegar, 

naturalmente, a la suma de todas ellas
28

. 

En el caso de nuestro ordenamiento general en la materia se ha optado por la 

simple absorción de las sanciones y, por ello, el numeral 6 del artículo 230° de la 

Ley N° 27444 señala que en el caso del concurso de infracciones se aplicará la 

sanción prevista para la infracción más grave, de acuerdo a lo siguiente: 

«Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa (...) 

6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de 

una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, 

sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las 

leyes (...)». 

25 MESTRE DELGADO, Juan Francisco. Ob. cit 

26 CORO OLVERA, Tomás. El procedimiento administrativo sancionador tipo. Barcelona: Bosch, 2008, p. 25. 

27 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 26 

1.4.7. Principio  de continuación de infracciones  

Lo propio y característico de la continuación de infracciones es que la 

acción transgresora persiste mientras formalmente no se ponga término a 

ella, ya que lo que la conforma no es un acto aislado y concreto, sino una 

actividad perdurable y constante. 

Dicho en otros términos, se trata de una conducta reiterada por una voluntad 

duradera, en la que no se da situación concursal alguna, sino una progresión 

unitaria con repetición de actos
29. 

En lo que respecta a la concreción de dicho principio, el legislador lo ha enunciado 

en el numeral 7 del artículo 230° de la Ley N° 27444, disponiendo lo siguiente: 

«Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa (...) 



18 

7. Continuación de Infracciones.- Para determinar la procedencia de la 

imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra 

en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta 

días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y se 

acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la 

infracción dentro de dicho plazo. Las entidades, bajo sanción de nulidad, no 

podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción 

respectiva, en los siguientes casos: 

a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto 

dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la 

última sanción administrativa. 

b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto 

administrativo firme. 

c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción 

administrativa original haya perdido el carácter de infracción administrativa 

por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de 

principio de irretroactividad a que se refiere el inciso 5». 

Es importante tener presente que no basta con el criterio expresado en la misma 

norma,   sino  que  además  se ha determinado que una infracción continuada 

exige  

29 GALLARDO CASTILLO, María Jesús. Ob. cit., p. 240. 

30 GALLARDO CASTILLO, María Jesús. Ob. cit., p. 241. 

para su apreciación que se hayan cometido varias acciones u omisiones que 

infrinjan el mismo precepto y que el autor actúe en ejecución de un plan 

preconcebido o aprovechando idéntica ocasión. Por otro lado, para considerar que 

existe unidad de hecho, o de acción en sentido amplio, se requiere que en un 

breve periodo de tiempo y de forma sucesiva se reitere la misma acción típica 

guiada por un propósito único. 

El requisito del plazo establecido en la norma implica que un distanciamiento de 

espacio y tiempo considerable entre una y otra acción puede dificultar, si no 

impedir, la refundición de todas ellas en una sola que sea creadora de un único 

castigo.
31 



19 

Ahora bien, no está libre de cuestionamiento la construcción de la ficción jurídica 

de la infracción continuada cuando en realidad lo que se ha producido es una 

pluralidad de actos constitutivos, cada uno de ellos de la infracción descrita en la 

norma. Al respecto, la justificación se encuentra en dos razones: una, en que con 

ello se trata de evitar imponer tantas sanciones como infracciones se hubieran 

cometido, con evidente efecto favorable para el presunto infractor; y dos, que, 

como contrapartida, no se produce la prescripción de la infracciones aisladas pues 

estas han perdido su individualidad y han pasado a constituir un tipo indivisible, 

diferente de las infracciones individuales que la integran
32

. 

1.4.8. Principio de causalidad  

Como principio, la causalidad no está recogida en la doctrina ni en la legislación 

comparada; no obstante, el legislador peruano ha realizado la concreción de la 

misma como principio en el numeral 9 del artículo 230° de la Ley N° 27444, que 

indica lo siguiente: 

«Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa (...) 

8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta 

omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable». 

En la legislación y doctrina comparada el enunciado de la glosada norma está 

referido a la determinación de la persona responsable en concreto de la autoría. 

 

31 Ibidem, pp. 241-242. 

32 Ibídem, p. 247. 

33 LASAGABASTER HERRARTE, Maki. Ob. cit., p. 181. 

 

La doctrina reconoce la poca regulación que la autoría ha tenido en el Derecho 

Administrativo Sancionador y resalta su relación estrecha con la culpabilidad, de tal 

forma que cuando se trata de esta última se atiende a los diferentes tipos de 

autoría que pueden producirse en relación con las culpabilidades. 

Con respecto al Derecho Penal, mientras este se reserva a los ataques y lesiones 

de los bienes jurídicos más relevantes para la comunidad –los derechos 

individuales y las expresiones de valores jurídicos principales, el Derecho 

Administrativo Sancionador se mueve en un amplio y variado campo material, un 

campo que coexiste con el ámbito de la realidad social en el que conviven una 



20 

amplia variedad de bienes jurídicos y se contemplan gran cantidad de ataques a 

los mismos, los que son menos relevantes y menos graves que los considerados 

en el Derecho Penal. 

Es por ello que si bien en la amplitud del ámbito de posibles responsables es 

donde se expresa la necesidad de protección jurídico-punitiva, sin embargo, 

también resulta claro por las razones expuestas que esta resulta siendo menor en 

el campo administrativo sancionador que en el penal. 

De ahí que la forma de participación en el hecho ilícito en qué consisten la 

complicidad y la inducción, que conlleva a una extensión de responsabilidad a 

comportamientos de ayuda, colaboración o impulso en la dinámica comitiva del 

delito, deban excluirse del Derecho Administrativo Sancionador. 

1.4.9. Principio de presunción de licitud  

Este principio se deriva del principio constitucional a la presunción de inocencia 

reconocido en 1 literal e) del numeral 24 del artículo 2° de la Constitución Política 

del Perú que señala que toda persona es considerada inocente mientras no se 

haya declarado judicialmente su responsabilidad. No obstante, la presunción de 

licitud como tal ha sido recogida expresamente en el numeral 9 del artículo 230°de 

la Ley N° 27444 de la siguiente forma: 

«Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa (...) 

9. Presunción de licitud.-Las entidades deben presumir que los administrados han 

actuado alegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario». 

Al respecto, el enunciado de la glosada norma corresponde a la presunción de 

inocencia, según la cual los procedimientos sancionadores respetarán la 

presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se 

demuestre lo contrario
34 

El objeto de la presunción de inocencia se refiere a dos ámbitos: el de los hechos y 

el de la culpabilidad, y además de esta vertiente material tiene otra segunda de 

carácter formal que se manifiesta a lo largo de todo el proceso. Ahora bien, es 

indispensable tener presente que toda resolución sancionadora, sea penal o 

administrativa, requiere a la par certeza de los hechos imputados —obtenida 

mediante pruebas de cargo— y certeza del juicio de culpabilidad sobre los mismos 

hechos
35

 



21 

Así, por ejemplo, para la jurisprudencia española la presunción de inocencia no 

solo tiene que ver con la prueba de la autoría de los hechos, aunque sea la 

vertiente más usual de aplicación, sino que además se relaciona con la 

culpabilidad imputable al que, en su caso, los realiza, sin que pueda acantonarse 

el ámbito de su funcionalidad en aquel primer plano de demostración de los 

hechos. 

«Con respecto al tema probatorio, debe tenerse presente la compatibilidad de la 

presunción de inocencia con el empleo de pruebas indiciarias, siendo 

indispensable que estas reúnan algunos requisitos mínimos. En esta línea, el 

derecho a la presunción de inocencia no se opone a que la convicción en un 

proceso pueda formarse sobre la base de una prueba indiciaria. No obstante, para 

que éste desvirtúe la presunción de inocencia, debe satisfacer las siguientes 

exigencias constitucionales: los indicios han de estar plenamente probados, no 

puede tratarse de meras sospechas, y se debe explicitar el razonamiento en virtud 

del cual, partiendo de los indicios probados, ha llegado a la conclusión de que el 

imputado realizó la conducta infractora, pues, de otro modo, ni la subsunción 

estaría fundada en Derecho ni habría manera de determinar si el proceso 

deductivo es arbitrario, irracional o absurdo
36. 

Adicionalmente, es posible afirmar que la presunción de inocencia, tal y como ha 

sido consagrada a nivel constitucional, supone, además de un límite a la potestad 

legislativa y un criterio condicionados de las interpretaciones de las normas 

vigentes, su consideración como un derecho subjetivo público. Así, como derecho, 

posee su eficacia en un doble plano: por una parte opera en las situaciones 

extraprocesales y constituye recibir la consideración y el trato de no autor o no 

partícipe de los hechos de carácter delictivo o análogos a estos y determina, por 

ende, el derecho a que no se apliquen las consecuencias o los efectos jurídicos 

anudados a hechos de tal naturaleza  en  las  relaciones  jurídicas de todo tipo; por 

otra parte, opera el referido 

35 NIETO, Alejandro. Ob. cit., pp. 416-417. 

36 Sentencia del Tribunal Supremo español del 6 de marzo de 2000. 

derecho, además y fundamentalmente, en el campo procesal, en el cual el derecho 

y la norma que lo consagra determinan una presunción, la presunción de 

inocencia, con influjo decisivo en el régimen jurídico de la prueba
37

. 



22 

Esta naturaleza fundamentalmente procesal de la presunción se manifiesta en el 

hecho de que la carga de la prueba recaiga sobre la Administración, lo que abre el 

camino para la destrucción de la presunción, la que es siempre posible (en cuanto 

que es iuris tantum), pero que, conforme señala la doctrina, como mínimo ha de 

suponer la prueba de los hechos constitutivos y de los elementos integrantes del 

tipo, de manera que no puede realizarse por simples indicios y conjeturas, por lo 

que debe estar suficientemente razonada. 

1.4.10. Principio non bis in idem  

El principio non bis in ídem es entendida en nuestro ordenamiento jurídico como 

una prohibición de doble castigo por una misma acción que se considera 

antijurídica. El Tribunal Constitucional peruano ha señalado que el non bis in ídem 

es un principio implícito en el derecho al debido proceso, reconocido en el numeral 

3 del artículo 139° de la Constitución Política del Perú. Ello mismo ocurre 

aplicando la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del 

Perú, en la medida que el derecho a no ser juzgado o sancionado dos veces por 

los mismos hechos se encuentra reconocido en el artículo 14.7 del Pacto 

Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 8.4 de la Convención 

Americana de Derechos Humanos
38

. 

En lo que respecta a la concreción del principio en el ámbito administrativo 

sancionador, se encuentra establecido en el numeral 7 del artículo 203° de la Ley 

N° 27444 de la siguiente forma: 

«Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa (...) 

7. Non bis in ídem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una 

pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en lo casos en que 

se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. 

Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, 

salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se 

refiere el inciso 7». 

 

37 NIETO, Alejandro, Ob. cit., p. 417.  

38 Sentencia del Tribunal Constitucional del 14 de abril de 2007 recaída en el Expediente N° 1583-2007-PA/TC, 

fundamento jurídico 10. 

De un lado, es considerada una regla de carácter sustantivo, ya que primera y 

directamente se refiere a las sanciones que puedan imponerse y no propiamente al 

procedimiento y a las garantías formales. No obstante lo señalado, también tiene 



23 

importantes implicancias procedimentales ya que, de origen, el non bis in ídem 

tiene una acepción procesal que significa prohibición de sufrir sucesivamente 

diversos procesos por el mismo hecho, incluso aunque ese múltiple enjuiciamiento 

no suponga varios castigos
39

. 

El supuesto esencial de aplicación del non bis in ídem es el que se da cuando un 

mismo ilícito es subsumible en varias normas punitivas. La garantía que entra en 

juego en el ámbito procedimental es aquella que prohíbe sancionar dos veces lo 

mismo, aunque dos normas punitivas diferentes tipifiquen la misma vulneración del 

ordenamiento jurídico, cada una con la infracción independiente. 

En realidad, las normas contemplan acciones similares para proteger el mismo 

bien jurídico, por lo que sumar la sanción prevista en cada una de ellas conllevaría 

a castigar dos o más veces lo mismo. Por ende, el problema está en determinar 

cuándo se trata de lo mismo y cuándo no. 

Sobre esto último, la jurisprudencia constitucional ha señalado que resulta 

especialmente relevante analizar la concurrencia de la denominada triple identidad 

como presupuesto conjunto para incurrir en la vulneración del principio non bis in 

idem. Así, el Tribunal Constitucional ha señalado que se aplicará la prohibición de 

doble sanción en los casos en se presenta la triple identidad: la identidad del 

sujeto, hecho y fundamento. Es decir, si se constata la doble sanción por un mismo 

hecho, un mismo sujeto y por idéntica infracción delictiva, tal actuación punitiva 

habrá de reputarse inconstitucional
40

. 

De acuerdo, entonces, con la citada jurisprudencia, en la medida en que no 

concurra esta triple identidad sí es conforme con el ordenamiento jurídico imponer 

diversas sanciones. Bastará que no exista uno de estos tres elementos, aunque 

sean idénticos los otros dos, para que sea legalmente admisible la imposición de 

varias sanciones. 

 

 

39 ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía. La garantía non bis in idem y procedimiento administrativo sancionador. 

Madrid: lustel, 2008, p. 19. 

40 Sentencia del Tribunal Constitucional del 22 de marzo de 2011 recaída en el Expediente N° 03706-2010-

PA/TC, fundamentos jurídicos 2 y 3. 

1.5. Sujetos del procedimiento administrativo sancionador 



24 

De conformidad con el numeral 1 del artículo 235° de la Ley N° 27444, el 

procedimiento administrativo sancionador es iniciado de oficio, ya sea por propia 

iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros 

órganos o entidades, o por denuncia. De lo señalado se concluye que en todo 

procedimiento sancionador siempre habrá, como mínimo, dos participantes: la 

Administración y el particular a quien se atribuye la infracción. 

1.5.1. La Administración Pública  

La Administración Pública, como se señaló en los apartados anteriores, cuenta con 

un poder jurídico para imponer sanciones al administrado cuando este lesione 

determinados bienes jurídicos administrativos. 

Es decir, la Administración Pública cuenta con potestades represivas o de sanción 

expresa dirigidas a contrarrestar la comisión de determinados supuestos de 

conductas ilícitas cuyo castigo se encuentra excluido de la competencia de los 

órganos jurisdiccionales penales. 

El ejercicio de este poder por parte de la Administración Pública no es arbitrario ni 

abiertamente discrecional; por el contrario, en la medida que se trata de una 

actividad represiva que tiene una alta incidencia en la esfera jurídica del 

administrado, se rige por la idea fundamental de que es reglada
41. 

Es decir, el ejercicio de la potestad sancionadora debe de realizarse dentro del 

marco de los parámetros jurídicos que rigen el ordenamiento jurídico 

administrativo. Asimismo, la idea de una potestad sancionadora reglada, a su vez, 

se constituye como una protección para el administrado, en tanto que el ejercicio 

de dicho poder debe de realizarse respetando los principios y garantías que rigen 

en el procedimiento administrativo sancionador ya que se trata de una actuación 

que incide directamente en la situación jurídica del administrado. En esa misma 

línea de exposición, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto a la 

importancia del respeto de los principios que rigen el procedimiento administrativo 

sancionador al ser estos la mayor garantía con la que cuenta el administrado de 

cara a la actuación represiva por parte de la Administración Pública. Así, ha 

recordado que cualquiera que sea la actuación u omisión de los órganos estatales 

o particulares dentro de un proceso o procedimiento, sea jurisdiccional, 

administrativo sancionatorio, corporativo o parlamentario, se debe respetar el 

derecho al debido proceso
42. 



Igualmente, ha precisado que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, 

entre otros, constituyen principios básicos del Derecho Sancionador, que no solo 

se aplican en el ámbito del Derecho Penal, sino también en el del Derecho 

Administrativo Sancionador. 

1.5.2. El particular a quien se le atribuye la infracción  

Dentro de un procedimiento administrativo sancionador necesariamente tiene que 

estar el administrado al que se le atribuye la comisión de la infracción frente a la 

Administración Pública. 

Sobre el particular es necesario destacar que por la posición que ocupa el 

administrado en el procedimiento sancionador goza de una serie de garantías que 

se derivan del debido procedimiento administrativo, más aún si se trata de la 

imposición de sanciones que implican una restricción a determinados derechos de 

los administrados. 

En ese orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha recordado que las garantías 

constitucionales consagradas en el artículo 139° de la Constitución Política del 

Perú y en el artículo 4° del Código Procesal Constitucional son de aplicación, en la 

medida en que resulten compatibles con su naturaleza, a los procedimientos 

administrativos sancionadores. Entre dichas garantías cabe incluir específicamente 

el derecho a la defensa, que proscribe cualquier estado o situación de indefensión; 

el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el sometido a 

procedimiento administrativo sancionador; el derecho a no declarar contra sí 

mismo; el derecho a la asistencia de letrado o a la autodefensa; el derecho a 

utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa; el derecho a la última 

palabra, entre otros
43

. 

En consecuencia, tiene sentido que existan garantías que protejan al administrado 

en la medida que este se encuentra en una situación de desventaja frente a la 

Administración Pública, la que al ser juez y parte dentro procedimiento 

sancionador, y en ejercicio del ius puniendi que detenta, podría ocasionar alguna 

vulneración a sus derechos. 

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR  

El procedimiento administrativo sancionador ha sido definido como el conjunto de 

trámites y formalidades que debe observar la Administración para dirigir el ejercicio 
 



25 

42 Sentencia del Tribunal Constitucional del 8 de agosto de 2012 recaída en el Expediente N° 00156-2012-

PHC/TC, fundamentos jurídicos 2 y 3. 

de su potestad sancionadora y brindar garantías a los administrados a quienes se 

les impute la comisión de una infracción administrativa
15. 

2.1. Características del procedimiento administrativo sancionador 

Si bien el procedimiento administrativo sancionador es el instrumento del que se 

sirve la Administración Pública para dilucidar la comisión de una infracción 

administrativa, es importante enfatizar su relevancia como el conjunto de pautas 

que, establecidas previamente, permiten al administrado conocer de qué manera 

se lleva a cabo la determinación de los hechos imputados, la aplicación de las 

consecuencias jurídicas correspondientes, así como los derechos y garantías que 

le amparan frente al ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado. 

En efecto, los derechos y garantías que deben salvaguardarse en el marco del 

ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración no podrían 

materializarse sin la existencia de una debida estructuración de actos que limite las 

acciones de la Administración Pública y garantice que estos se lleven a cabo en el 

marco del procedimiento legalmente establecido. 

En sintonía con esta perspectiva, Santamaría Pastor estima que el procedimiento 

sancionador impacta dos aspectos del ejercicio de la potestad sancionadora: «de 

una parte, su funcionalidad para la correcta determinación de los hechos y de las 

circunstancias personales del inculpado; y, de otra, la prestación a este de las 

garantías de defensa doblemente necesarias al ejercicio de una actividad, como la 

sancionadora, cuya capacidad de incidencia y lesión en una persona y patrimonio 

de los ciudadanos es muy superior a la del resto de las actividades que la 

Administración desarrolla».
46 

De esta manera, es posible señalar que el procedimiento sancionador constituye, 

de un lado, una herramienta de la que la Administración Pública se sirve para 

efectuar los actos conducentes a la determinación de responsabilidad 

administrativa; y, de otro lado, una garantía para el administrado que le permite 

conocer previamente las situaciones que se determinan como infracciones, así 

como los derechos y principios que les son aplicables. 

43 Sentencia del Tribunal Constitucional del 22 de junio de 2011 recaída en el Expediente N° 02098-

2010-PA/TC, fundamentos jurídicos 6 y 7. 



26 

44 SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Octava edición. Tomo 1. 

Montevideo: FCU, 2001, p. 461. 

45 ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía. Ob. cit., p. 541. 

En línea con lo señalado, debe de tenerse en cuenta lo dispuesto en el numeral 

229.1 del Artículo 229° de la Ley N° 27444 en el sentido de que la actuación de la 

Administración debe ajustarse a disposiciones aplicables al procedimiento 

administrativo sancionador para la determinación de infracciones administrativas y 

consecuentes sanciones. De esta forma, el ejercicio de la potestad sancionadora 

en el marco de un procedimiento administrativo deberá respetar los principios que 

han sido expuestos en el capítulo anterior y aquellos que están incorporados en el 

artículo IV del Título Preliminar de referida ley, los cuales constituyen garantías 

para el administrado por cuanto se convierten en parámetros para el ejercicio de 

competencias de la Administración. 

En adición a lo anterior, se debe tomar en cuenta que en el marco de un 

procedimiento administrativo el ejercicio de la potestad sancionadora se encuentra 

vinculado al cumplimiento de una serie de principios y garantías para el 

administrado, los cuales han sido ampliamente definidos en el capítulo anterior. 

Ahora bien, en atención a esta naturaleza, el procedimiento administrativo 

sancionador presenta una serie de características propias cuya observancia es 

imprescindible para el correcto ejercicio de la potestad sancionadora de la 

Administración Pública. Estas características propias se encuentran previstas en el 

artículo 234° de la Ley N° 27444 y serán enumeradas y desarrolladas en los 

acápites posteriores. 

2.1.1. Diferenciación entre el órgano instructor y el órgano decisorio 

Uno de los principios clásicos del Derecho Procesal Penal ha consistido en la 

separación orgánica entre las autoridades judiciales que realizan la instrucción y 

las que dictan sentencia, con lo cual se pretende lograr el máximo nivel de 

imparcialidad del órgano decisorio por cuanto la instrucción crea, inevitablemente, 

un conjunto de prejuicios sobre el fondo que deben evitarse en la decisión final. 

En esa línea, en el caso del procedimiento administrativo sancionador, esta 

garantía estructural ha sido recogida en el numeral 1 del artículo 234° de la Ley N° 

27444, en tanto la potestad sancionadora requiere obligatoriamente: «1. 

Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la 



27 

que decide la aplicación de la sanción, cuando la organización de la entidad lo 

permita». 

Del glosado artículo se desprende que debe existir una división entre el órgano 

que instruye el procedimiento y el órgano que decide la imposición de sanciones, 

lo cual tiene como finalidad que en el ámbito del Derecho Administrativo 

Sancionador la decisión se tome con la mayor imparcialidad posible, evitando que 

la autoridad decisoria emita una sanción basada en juicios de valor previamente 

elaborados y, a su vez, procurar que el órgano instructor se especialice en la 

indagación e investigación de los hechos materia del procedimiento, similar a lo 

que ocurre en el caso del Derecho Penal en tanto suponen la limitación o 

restricción de derechos. 

Sin perjuicio de lo acotado, conviene precisar que si bien, como regla general, se 

dispone la separación de órganos, el artículo citado inserta un matiz en la parte 

final al señalar que la separación de órganos será efectiva «cuando la organización 

de la entidad lo permita». Al respecto, tal particularidad estaría desvirtuando el 

carácter estructural de la separación entre el órgano instructor y el decisorio en 

tanto constituye una garantía del administrado, por lo que debió realizarse una 

previsión con respecto a la obligatoriedad de la adecuación de la estructura de la 

entidad administrativa cuando esta pueda ejercer potestades sancionadoras en 

virtud de una habilitación legislativa. 

De otro lado, en la práctica, la realidad de la separación entre órgano instructor y 

decisorio en algunas oportunidades es cuestionable desde el punto de vista de la 

garantía de la imparcialidad, toda vez que frecuentemente se evidencia que la 

instrucción de los procedimientos sancionadores se lleva a cabo, normalmente, por 

funcionarios insertos en unidades administrativas que se encuentran en una 

relación de dependencia jerárquica con las autoridades decisorias, lo que propicia 

la intervención de estas últimas en las labores propias del órgano de instrucción. 

Asimismo, en los campos donde la potestad sancionadora se ejerce en masa (por 

ejemplo, multas de tráfico), por lo general, es la misma persona que dirige la 

instrucción quien finalmente también se encargará de decidir, con lo cual podemos 

identificar una ausencia de imparcialidad en la decisión final que podría incidir 

negativamente en la situación jurídica del administrado. 

En ese sentido, Gallego Anabitarte y Ménendez Rexach han señalado que «(...) es 

más dudosa la eficacia real de esta regla en la aplicación masiva de 



28 

procedimientos sancionadores, como pueden ser derivados de infracciones ( ... ) 

en los que la intervención del órgano decisor es, en muchas ocasiones, puramente 

rutinaria, sin que sea imaginable, en la práctica, que este órgano se separe en algo 

de la propuesta de resolución que le llega del órgano instructor»
47

. 

Ahora bien, como se ha indicado anteriormente, la separación entre el órgano de 

instrucción y el decisorio representa una garantía de imparcialidad en la decisión 

final, la cual tiene como fundamento el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y 

el debido procedimiento, reconocidos en el artículo 139° numeral 3 de la 

Constitución Política del Perú y en el numeral 1.5 del artículo IV del Título 

Preliminar de la Ley N° 27444. En ese sentido, conviene mencionar lo señalado 

por la Corte Interamericana de Derechos Humanos: «El derecho a ser juzgado por 

un juez o tribunal imparcial es una garantía fundamental del debido proceso. Es 

decir, se debe garantizar que el juez o tribunal en el ejercicio de su función como 

juzgador cuente con la mayor objetividad para enfrentar el juicio»
48

. 

Finalmente, y con relaciónalo explicado líneas atrás, debe precisarse que la 

instrucción y decisión del eventual procedimiento administrativo sancionador 

deberá llevarse a cabo por la autoridad a la que se le atribuya tal competencia por 

disposición legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en otro 

órgano distinto, tal y como lo establece el artículo 231' de la Ley N° 27444, lo cual 

constituye en sí mismo una garantía para el administrado incurso en un 

procedimiento sancionador. 

2.1.2. Vinculación de los hechos probados por resoluciones judiciales firmes  

Conforme al numeral 2 del artículo 234° de la Ley N° 27444, los pronunciamientos 

de las resoluciones judiciales con carácter de cosa juzgada serán vinculantes para 

las decisiones de la Administración en sus procedimientos sancionadores. 

Textualmente este numeral estipula: 

«2. Considerar que los hechos declarados probados por resoluciones 

judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos 

sancionadores». 

Sobre el particular, el legislador ha querido establecer que cuando con anterioridad 

a la realización del procedimiento administrativo sancionador se haya emitido una 

resolución vinculada directamente con el asunto que es materia del procedimiento, 

la autoridad administrativa está obligada a asumir el contenido de la resolución 



29 

judicial, lo cual indudablemente reconoce la preeminencia que tiene la vía judicial 

respecto a la que ha sido habilitada a la Administración en el campo sancionador. 

De acuerdo con esto último, la Administración estará supeditada a las decisiones 

del Poder Judicial, siempre que estas gocen de carácter de cosa juzgada, por lo 

cual no cabe un pronunciamiento administrativo contrario a lo expresado por la 

judicatura. 

2.1.3. Notificación de cargos  

De otro lado, una característica esencial del procedimiento administrativo 

sancionador está referida a la notificación preventiva de cargos, de modo que los 

administrados puedan conocer oportunamente los hechos que se le imputan, las 

infracciones incurrirlas y la sanciones que se le impondrán, para lo cual podrán 

ejercer su derecho de defensa. En esa línea, el numeral 3 del artículo 234° de la 

Ley N° 27444 prescribe: 

«3. Notificar a los administrados lo hechos que se le imputen a título de 

cargo la calificación de las infracciones que tales hechos pueden construir y 

la expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así 

como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que 

atribuya tal competencia». 

Como se puede desprender del citado artículo, el trámite de formulación de cargos 

es de suma importancia en el procedimiento sancionador en tanto permite al 

administrado informarse cabalmente de los hechos imputados y demás 

información indispensable para ejercer las garantías propias del derecho al debido 

procedimiento
49

. 

Asimismo, sobre el referido artículo la doctrina ha señalado una serie de requisitos 

que como mínimo la notificación preventiva de cargos deberá contener para que 

sea lícita y permita al administrado el ejercicio de su derecho de defensa: 

Precisión.- La notificación preventiva deberá consignar los hechos materia de 

imputación, la calificación de las infracciones incurridas, las posibles sanciones a 

imponerse, la autoridad competente para imponerlas y la norma que otorga la 

potestad sancionadora a dicho órgano administrativo. Los elementos mencionados 

deberán constar de forma precisa en el acto de notificación sin que sea necesario 

deducirlos o interpretarlos. 



30 

Claridad.- El acto de notificación preventiva deberá evitar ambigüedades e informar 

de forma sencilla los hechos imputados y la calificación que la Administración 

efectúa a los supuestos ilícitos, permitiendo así al administrado entender a 

cabalidad los ilícitos denunciados. 

49 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 254. 

50 GARCÍA DE ENTERRíA, Eduardo. "Lo doctrina de los actos propios y el sistema de la lesividad'. En: Revista 

de Administración Pública N° 20, 1956, pp. 69-80. 

Inmutabilidad.- Los cargos determinados en la notificación no podrán ser variados 

por la autoridad en virtud de la doctrina de los actos propios que el principio de 

conducta procedimental reconoce. 

Suficiencia.- La notificación preventiva deberá contener toda la información 

necesaria que sustenta los cargos que se imputan al administrado, tales como 

informes o demás documentos, de manera que se le permita al administrado 

ejercer su derecho de defensa contra dicha información. 

Estando los requisitos expuestos, se configuraría una contravención a la regla de 

la notificación preventiva cuando: 

a) La Administración omite totalmente la previa formulación de los cargos, 

ya sea de los hechos imputados o de la calificación legal de los mismos. 

b) La Administración formula cargos, pero con información incompleta, 

imprecisa o poco clara. 

c) La Administración formula cargos, pero otorga un plazo reducido al 

administrado para ejercer adecuadamente su derecho de defensa. 

d) La Administración en primera instancia formula cargos sustentados en 

determinadas razones, sin embargo, basa su decisión definitiva en hechos 

distintos o en una nueva calificación legal de los hechos. 

Ahora bien, conviene precisar que la notificación deberá prever necesariamente los 

requisitos expuestos anteriormente, ya que su inobservancia genera la indefensión 

del administrado y, por ende, la vulneración a un derecho fundamental en el ámbito 

de un procedimiento administrativo. En ese sentido, la notificación se constituye 

como un elemento trascendental de un procedimiento regular, por lo cual la 

contravención del mismo conlleva la nulidad del procedimiento sancionador. 

2.1.4. Plazo razonable para formular descargos  



31 

Por último, la Ley N° 27444 prevé como cuarta característica del procedimiento 

administrativo sancionador un plazo razonable para que el administrado pueda 

ejercer su derecho de defensa mediante la formulación de alegatos y demás 

medios que el ordenamiento jurídico faculta. Así, el numeral 4 del artículo 234° de 

la Ley N° 27444 dispone: 

«4. Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones y 

utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico conforme al 

numeral 162.2 del Artículo 162°, sin que la abstención del ejercicio de este 

derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a su situación». 

La referida regla ha sido formulada con base en lo que se denomina la prohibición 

de indefensión en el ámbito administrativo, la cual se traduce en la exigencia de 

que la regulación del procedimiento sancionador ofrezca a los administrados las 

vías suficientes para exponer su versión de los hechos, su fundamento jurídico y 

de aportar o pedir la realización de pruebas necesarias para su esclarecimiento, 

para lo cual es fundamental que la Administración otorgue al administrado un plazo 

razonable; en tanto, el plazo podrá variar dependiendo de la complejidad del 

procedimiento administrativo sancionador que se trate. 

Asimismo, es importante destacar que en caso el administrado no formule sus 

descargos en el plazo indicado por la norma, ello no significa que de alguna 

manera acepte los hechos que le son imputados o genere su indefensión; por el 

contrario, la Administración deberá emitir su decisión mediante la adecuada 

indagación de los hechos imputados, ya que existe la presunción de inocencia del 

administrado hasta que no se demuestre lo contrario. 

2.2. Las etapas del procedimiento sancionador 

El trámite del procedimiento administrativo sancionador se encuentra regulado en 

el artículo 235° de la Ley N° 27444 que establece las etapas de iniciación, 

instrucción y terminación que todo procedimiento sancionador debe seguir. En los 

siguientes acápites se explicarán detalladamente cada una de las etapas 

mencionadas. 

2.2.1. Actuaciones previas 

Respecto a esta etapa, la Ley N° 27444 en el numeral 2 del artículo 235°, hace 

alusión a las actuaciones previas, estipulando lo siguiente: 



32 

«2. Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento se podrán 

realizar actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección con 

el objeto de delimitar con carácter preliminar si concurren circunstancias 

que justifiquen su iniciación». 

De acuerdo al glosado artículo, las autoridades facultadas para efectuar la 

investigación de aquellos actos que se presumen como indebidos son 

competentes para aperturas una fase de actuación previa al inicio formal del 

procedimiento, por cuanto la finalidad de las «actuaciones previas» es determinar 

si existen circunstancias suficientes que justifiquen el inicio del procedimiento 

administrativo sancionador`. 

En tal sentido, la instrucción preventiva tiene como finalidad acopiar la evidencia 

necesaria que permita motivar el inicio del procedimiento, como los hechos 

imputados, la identificación de los presuntos imputados, las circunstancias 

relevantes del caso y demás evidencia relevante, es decir, el objetivo será 

determinar si concurren circunstancias que justifiquen la iniciación del 

procedimiento. 

De otro lado, en caso de que no se logre determinar la materia investigable, la 

autoridad competente deberá emitir un acto expreso y motivado que disponga el 

archivo de la instrucción preliminar, el cual deberá notificarse a aquel que promovió 

la apertura del procedimiento (superior jerárquico, denunciante, etcétera). 

Asimismo, conviene precisar que las actuaciones previas no forman parte del 

procedimiento administrativo sancionador toda vez que se trata de un trámite 

puramente facultativo que procura determinar si concurren las circunstancias que 

ameriten el inicio del procedimiento
52

; por tanto, las actuaciones previas no 

interrumpen el plazo de prescripción 53. 

2.2.2. Iniciación  

El numeral 1 del artículo 235° de la Ley N° 27444 define a la etapa de inicio del 

procedimiento administrativo sancionador como: 

«1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia 

iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros 

órganos o entidades por denuncia». 

Sobre el particular, el procedimiento administrativo sancionador se inicia siempre 

de oficio y puede ser promovido por iniciativa propia (orden superior, petición 



33 

motivada por otros órganos) o por denuncia de un particular. En ese sentido, la 

autoridad competente deberá emitir la resolución de imputación de cargos, la cual 

deberá notificarse al administrado para que este, en el plazo establecido, presente 

sus descargos. 

 

52 SANTAMARÍA, Juan. Ob. cit., p. 409. 

53 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 805 

De acuerdo a lo anterior, la iniciación del procedimiento se materializa con la 

emisión del acto administrativo o resolución de inicio del procedimiento 

administrativo sancionador, conforme a lo estipulado en el numeral 235.3 de la Ley 

N° 27444, la misma que habilita al administrado a la presentación de descargos 

dentro del plazo que establezca la ley. 

Sobre el particular, conviene precisar que la notificación de la resolución que da 

inicio al procedimiento sancionador es de vital importancia toda vez que permitirá 

conocer al administrado la fecha cierta de la supuesta comisión de la infracción o 

su cese, lo cual le permitirá, a su vez, determinar si tales infracciones imputadas 

han prescrito y no merecen el inicio del procedimiento sancionador. 

La resolución que apertura el procedimiento sancionador debe contener la 

exposición clara de los hechos imputados, la calificación de las infracciones, las 

posibles sanciones, la autoridad competente y la norma que le otorga tal 

competencia, así como la adopción de las medidas provisionales que la autoridad 

considere pertinente. Asimismo, en dicha resolución se debe señalar la posibilidad 

que tiene el administrado de presentar sus descargos en un plazo que no puede 

ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación, 

conforme a lo estipulado en el numeral 235.3 (anteriormente citado) de la Ley N° 

27444. 

Ahora bien, el carácter «de oficio» para el inicio del procedimiento sancionador 

habilita a la Administración a dirigir el procedimiento y ordenar las diligencias 

necesarias para esclarecer la verdad (examen de hecho, recopilación de datos e 

información que considere relevante), lo que le permitirá emitir una justa resolución 

del caso en concreto. En tal sentido, la norma en mención recoge el principio de 

oficialidad por el cual la Administración, incluso en una denuncia, podrá promover 

las diligencias que convenga, toda vez que satisface el interés público. 

2.2.3. Instrucción  



34 

Una vez decidido el inicio del procedimiento administrativo sancionador mediante 

la respectiva emisión de la resolución que así lo dictamine, la autoridad instructora 

procederá a la recolección de pruebas y demás información relevante para 

determinar la existencia o no de infracciones. En esa línea, la etapa instructora del 

procedimiento administrativo sancionador se regula en los numerales 3, 4 y 5 del 

artículo 235° de la Ley N° 27444: 

De conformidad con el artículo citado podemos concluir que la autoridad 

instructora deberá realizar las siguientes actuaciones: 

a) Una vez iniciado el procedimiento sancionador, podrá formular la 

notificación de cargos a) 'imputado, la cual deberá contener los hechos 

imputados, la calificación de infracciones, posibles sanciones a imponer, 

autoridad competente y la norma que le otorga tal competencia. La 

notificación deberá otorgar al imputado como mínimo cinco días hábiles 

para que presente sus descargos, contados a partir de la fecha de 

notificación. 

b) Una vez vencida la fecha de presentación de descargos, el órgano 

instructor realizará las diligencias de oficio que sean necesarias para 

corroborar o no la configuración de la infracción pasible de sanción 

(recopilación de datos, examen de hecho, entre otros que considere 

relevantes). 

En ese sentido, una vez recolectada toda aquella información o medios probatorios 

por parte de la autoridad instructora se presentan dos supuestos: 

a) En caso que el procedimiento no contemple la diferenciación de órganos de 

instrucción y de resolución, finalizada la recolección de pruebas será el 

órgano instructor el que resuelva la imposición de una sanción o la no 

existencia de dicha sanción. 

b) Si por el contrario, la estructura de la entidad contempla la actuación 

diferenciada de órganos, una vez concluida la etapa de recolección de 

pruebas, el órgano instructor elaborará la propuesta de resolución 

motivada, la cual deberá contener lo siguiente: i) identificación de las 

conductas calificadas como infracciones y su motivación; ii) identificación de 

la norma que prevé la imposición de sanción para la conducta imputada; iii) 

la propuesta de sanción. 



35 

En caso de que no existan pruebas suficientes que acrediten la comisión de 

infracciones, la Administración deberá declarar la inexistencia de infracción. Sin 

perjuicio de lo señalado, debe tenerse presente que una vez que el órgano decisor 

ha revisado la propuesta de resolución tiene la facultad de solicitar la realización 

de actuaciones complementarias cuando estas sean necesarias para resolver el 

procedimiento, lo cual refuerza la imparcialidad en la decisión de la autoridad. 

2.2.4. Terminación  

Una vez que se haya concluido la etapa instructora dedicada a la recolección de 

pruebas, la autoridad competente resuelve la imposición de una sanción o la 

inexistencia de infracción. La última fase del procedimiento sancionador se 

produce mediante la  notificación  al  administrado  y  al órgano que formuló la 

solicitud (o al  

denunciante, de ser el caso) de la decisión final de la autoridad administrativa. 

Al respecto, el numeral 6 del artículo 235° de la Ley N° 27444 dispone: 

«6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el 

procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u [sic] 

entidad que formuló la solicitud o a quién [sic] denunció la infracción, de ser 

el caso». 

Asimismo, en caso de que la resolución contemple la sanción del administrado, 

esta deberá reunir los requisitos que el artículo 237° de la Ley N° 27444 exige. 

2.3. Determinación de la responsabilidad administrativa  

Como punto de partida es necesario resaltar el hecho de que la Ley N° 27444 no 

ha establecido ningún criterio respecto a la determinación de la responsabilidad 

administrativa, es decir, no ha estipulado si la responsabilidad administrativa es de 

carácter objetivo o subjetivo. 

Sin embargo, como se ha expuesto anteriormente, la lógica en el Derecho Penal y 

en el Administrativo en cuanto a la represión de conductas antisociales opera de 

manera similar en tanto dicha facultad proviene del ius puniendi del Estado. En ese 

sentido, en virtud a la naturaleza integradora del Derecho Penal y el Derecho 

Administrativo Sancionador, se puede aplicar el principio de culpabilidad en uno y 

otro ámbito. 



36 

Sobre esto último, la doctrina mayoritaria 
54

 , así como la jurisprudencia 

comparada` ha superado la corriente según la cual para sancionar una infracción 

administrativa no era preciso llegar a la culpabilidad, bastando la voluntariedad del 

sujeto56. Así, hoy en día es asumido sin mayores conflictos el elemento subjetivo 

de culpabilidad como principio M Derecho Penal aplicable al Derecho 

Administrativo Sancionador. 

Con respecto a la incorporación de la culpabilidad como elemento determinante en 

la aplicación de una sanción administrativa, Nieto ha realizado un recorrido por la 

evolución de la jurisprudencia española, de la cual nuestra judicatura se sirve 

permanentemente, el mismo que ha resumido en los siguientes términos
57

: 

«El punto de partida de esta evolución se encuentra en el rechazo absoluto 

de la culpabilidad, por ser esta incompatible con la responsabilidad objetiva 

que preside originariamente el campo de las infracciones administrativas. 

En una segunda fase se abandona la dura responsabilidad objetiva y se 

introduce un elemento subjetivo, que- todavía no es el de la culpabilidad 

sino el de la voluntariedad: el autor ha de querer el resultado. Lo que 

significa que se elimina ya la responsabilidad en los supuestos fuerza 

mayor, caso fortuito y "vis compulsiva" y se abren las puertas a la 

aceptación de error y la ignorancia. Con lo cual se llega a la tercera fase en 

la que hoy nos encontramos y que supone la exigencia de la culpabilidad: 

no basta querer el resultado (que era lo que se llamaba la voluntariedad 

psicológica) sino que es necesario querer el resultado ilícito 

(intencionalidad, culpabilidad)». 

Por otro lado, desde una perspectiva constitucional existe una indesligable 

vinculación entre la presunción de inocencia y la exigencia de culpabilidad de la 

infracción, como es posible apreciar en el numeral 24 del artículo 2° de la Carta de 

1993, que establece: «toda persona es considerada inocente mientras no se haya 

declarado judicialmente su responsabilidad». 

En esa misma línea, el numeral 2 del artículo 8 de la Convención Americana de 

Derechos Humanos, referente de nuestro texto constitucional– tiene previsto un 

dispositivo de contenido similar que señala que toda persona inculpada de un 

delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca 

legalmente su culpabilidad. Así, a partir del citado dispositivo es posible apreciar 

que a nivel supranacional se considera la existencia de un elemento subjetivo en la 

apreciación de la responsabilidad., 



37 

7:- ese sentido, si bien la Ley N° 27444 no ha precisado cuál es el carácter de la 

responsabilidad administrativa en materia sancionadora, en atención a los 

fundamentos orden constitucional, y en materia de derechos humanos, resulta 

necesario considerar la exigencia de la responsabilidad subjetiva en el ejercicio de 

la potestad sancionadora de la Administración Pública. 

2.4. Atenuantes y agravantes de responsabilidad por infracción 

administrativa 

Para imponer la sanción por la comisión de una infracción de carácter 

administrativo, la Administración Pública deberá tener en cuenta una serie de 

factores, situaciones y circunstancias que le permitirán determinar el tipo de 

sanción que se le imputará al administrado infractor. Es decir, de acuerdo a dichas 

valoraciones la cuantía de la sanción variará; estos factores son los denominados 

agravantes y atenuantes. 

Sobre el particular, el artículo 236°-A de la Ley N° 27444 señala las situaciones 

que son consideradas como atenuantes de la responsabilidad del infractor; según 

el tenor del glosado artículo estas serían las siguientes: 

«Artículo 236° A. Atenuantes de Responsabilidad por infracciones.-

Constituyen condiciones atenuantes de la responsabilidad por la comisión 

de la infracción administrativa, las siguientes: 

1.- La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u 

omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con 

anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el 

inciso 3) del artículo 235°. 

2.- Error inducido por la administración por un acto o disposición 

administrativa, confusa o ilegal». 

De esta manera, como un primer supuesto de atenuante encontramos la 

subsanación del acto u omisión de forma espontánea antes del inicio del 

procedimiento sancionador, lo cual denota la voluntad del supuesto infractor de 

corregir su conducta ilegal. A modo de ejemplo podemos citar el artículo 126° del 

Reglamento de la Ley de Protección de Datos Personales. 

Por su parte, el numeral 2 del artículo 236-A dispone que el error inducido por la 

existencia de una disposición administrativa confusa o ilegal constituye un 

atenuante toda vez que la ilegalidad de una norma no exime al administrado de su 



38 

cumplimiento, aunque de manera posterior pueda obtener la inaplicación de la 

misma en sede administrativa o judicial. 

De otro lado, con relación a los supuestos de agravantes, si bien es cierto que la 

Ley N° 27444 no cuenta con un artículo que señale de manera expresa los 

supuestos que se constituyen como agravantes de la responsabilidad del infractor, 

sí nos presenta algunos dispositivos que podrían calificar como tales. Sobre el 

particular, el numeral 7 del artículo 230° de la Ley N° 27444 puede considerarse 

como un agravante, toda vez que dicha norma estipula como uno de los criterios 

para la graduación de sanciones la continuación de infracciones. Esta, desde el 

punto de vista penal, puede ser vista como reincidencia o incumplimiento reiterado. 

Al respecto, cabe destacar que la reincidencia es una figura propia del Derecho 

Penal, pero que se puede aplicar con ciertos matices en el ámbito sancionador; en 

ese orden de ideas, siguiendo a García de Enterría, «Los principios inspiradores 

del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho sancionador, 

dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado ( ... ) 

hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas 

administrativas o penales»
58

 . 

En consecuencia, es muy importante tomar en consideración la presencia de 

atenuantes o agravantes al momento de imponer una sanción, ya que estos son 

factores que permitirán a la Administración aumentar o disminuir el monto de la 

multa, que es la concreción de la sanción que se impone. 

Sin perjuicio de lo señalado, la Administración deberá tener en cuenta el principio 

de razonabilidad estipulado en el numeral 2003 de la Ley N° 27444, al que hemos 

hecho referencia en el capítulo anterior, por el cual se aplicarán los atenuantes o 

agravantes de acuerdo a la gravedad del daño ocasionado, el perjuicio económico, 

la repetición o continuidad en la comisión de la infracción, el beneficio ilegalmente 

obtenido, las circunstancias en las cuales se cometió la infracción y la existencia o 

no de intencionalidad en la conducta del infractor, supuestos que la autoridad 

decisoria deberá tener en cuenta al momento de imponer la sanción. 

2.5. Prescripción del procedimiento administrativo sancionador
59

 

El transcurso del tiempo es parte del conjunto de problemas de interés para el 

Derecho; esta idea ha motivado la necesidad de generar instituciones jurídicas que 

sean determinantes para las relaciones interpersonales y para las que se dan con 

el Estado, influyendo de manera notoria en los procedimientos administrativos. 



39 

La prescripción representa uno de estos problemas de interés debido a la relación 

directa que tiene con la noción d