FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS 

ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO 

 

 

 

 

 

 

TRABAJO DE SUFICIENCIA PROFESIONAL 

METODO DE CASO JURÍDICO 

 

“LA LIBERTAD DE TRÁNSITO Y LA EXISTENCIA DE LÍMITES A SU 

EJERCICIO. EXP. Nº 3482-2005-PHC/TC. CASO: BRAIN DELGADO 

CONTRA JUNTA DE VECINOS DEL PARQUE MALPICA” 

 

 

 

PARA OPTAR EL TÍTULO PROFESIONAL DE:  

ABOGADO 

 

 

 

 

AUTOR  : VARGAS PÉREZ, María Teresa  

 

 

 

 

 

San Juan Bautista - Loreto – Maynas – Perú  

2017 

 

 



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 

 

 

 

 

 

 

DEDICATORIA 

 

Este presente trabajo le dedico a mi querida Madre, por su infinito amor y apoyo 

incondicional. 

 

 

La Autora   

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 

 

 

 

 

 

AGRADECIMIENTO 

 

Agradezco a Dios, a mi familia y a todos mis profesores de la Universidad 

Científica del Perú, por haber contribuido de una u otra manera en mi 

crecimiento profesional.  

. 

 

La Autora  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



ÍNDICE DE CONTENIDO 

Pág. 

APROBACIÓN         ii 

DEDICATORIA         iii 

AGRADECIMIENTO        iv 

RESUMEN          viii 

 

CAPÍTULO I 

Introducción          01 

       

CAPÍTULO II 

2.1. Marco Teórico Referencial 

 2.1.1   Antecedentes de la investigación       

 2.1.2. Definiciones teóricas      03 

2.1.3. Definiciones conceptuales       11 

2.2. Objetivos         35 

 2.2.1. Objetivo general        35 

 2.2.2. Objetivos específicos       35 

2.3. Variables         35 

 2.3.1 Identificación de las variables      35  

2.4. Supuestos         35 

 

CAPÍTULO III 

3.1. Metodología         37 

3.2. Muestra          37 

3.3. Técnicas e instrumentos de Recolección de Datos   37 

3.4. Procedimientos de Recolección de Datos     37 

3.5. Validez y Confiabilidad del Estudio      38 

3.6. Plan de Análisis, Rigor y ética      38 

 

CAPÍTULO IV  

Resultados          39 

 

 



CAPÍTULO V 

Discusión          41 

 

 

CAPÍTULO VI 

Conclusiones         43 

 

CAPÍTULO VII 

Recomendaciones         45 

 

CAPÍTULO VIII 

Bibliográficas         46 

 

CAPÍTULO IX 

Anexos          48 

Anexo N° 01: Matriz de consistencia      49 

Anexo N° 02: EXP. Nº 3482-2005-PHC/TC. CASO: BRAIN DELGADO CONTRA 

JUNTA DE VECINOS DEL PARQUE MALPICA   50 

 

 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

  



RESUMEN 

El presente trabajo es un análisis jurídico en la que el Tribunal Constitucional establece 

criterios generales, con carácter de precedente vinculante, para dilucidar el 

controversial asunto de los sistemas de control implementados en vías o zonas de 

tránsito público como un límite al ejercicio de la libertad de tránsito. Objetivo: se busca, 

por un lado, determinar si los sistemas de control implementados en vías o zonas de 

tránsito público vulneran el derecho a la libertad de tránsito, analizando la problemática 

social de la creciente delincuencia en nuestro país, como factor que promueve el 

enrejamiento de las vías públicas, acción que tiene respaldo legal municipal y también 

constitucional; por el otro, es establecer si las condiciones para beneficiarse del servicio 

de seguridad mediante enrejado pueden, en su ejecución, establecer límites al ejercicio 

del derecho fundamental de la libertad de tránsito, aspectos sustanciales en la sentencia 

del Tribunal Constitucional que son objeto análisis. Material y métodos: se empleó una 

ficha de análisis de documentos en la presente Sentencia del Tribunal Constitucional Nº 

3482-2005-PHC/TC, a través del Método Descriptivo Explicativo. El diseño fue no 

experimental ex post facto. Resultados. Se declaró fundada en parte el recurso de 

agravio constitucional planteado por Luis Augusto Brain Delgado contra la Junta de 

Vecinos de la urbanización Monterrico Chico, del Distrito de Santiago de Surco. 

Conclusión; para los Señores Jueces del Tribunal Constitucional, el sistema de 

enrejados de vías es constitucional atendiendo a su finalidad (prevenir la inserción de la 

delincuencia en el vecindario), pero no es razonable ni equitativo que, al recurrente, se 

le impongan molestias para transitar por la vía pública como lo hace cualquier vecino, 

ya que facilitar el tránsito, en otras palabras, no forma parte del sistema de vigilancia o 

seguridad, sino que es obligación correlativa impuesta como carga sobre quienes apelan 

a tal sistema, razón por la cual se declaró FUNDADO EN PARTE la demanda 

interpuesta. 

Palabras Claves: Libertad de tránsito, Seguridad Ciudadana,  Proceso de Hábeas 

Corpus, técnica de ponderación. 



1 

 

 

CAPÍTULO I 

INTRODUCCIÓN 

 

El presente trabajo, aborda el análisis jurídico de una sentencia emitida por el Tribunal 

Constitucional en el Exp. Nº 3482-2005-PHC/TC, cuyo tema principal es la libertad de 

tránsito y la existencia de límites a su ejercicio, abordándolo desde el enfoque social, 

ya que constitucional y legalmente hablando los sistemas de seguridad mediante 

enrejados son permitidos teniendo como fundamento la seguridad ciudadana, sin 

embargo, las condiciones (sociales) que son necesarias para su goce y disfrute, no 

pueden entorpecer la libertad de tránsito de los ciudadanos, puesto que la facilidad en 

el tránsito es una carga impuesta a todos aquellas personas que apelan a tal sistema. 

 

A raíz de ello, se observa que en el presente caso EL PLANTEAMIENTO DEL 

PROBLEMA es determinar si los sistemas de seguridad mediante enrejados instalado 

en la Junta de Vecinos de la urbanización Monterrico Chico, del distrito de Santiago de 

Surco, vulneran el derecho de libertad de tránsito de don Luis Augusto Brain Delgado y 

su familia. 

 

Sobre el particular, como antecedentes debo señalar que ya el Tribunal Constitucional 

emitió una diversidad de pronunciamientos que hoy constituye jurisprudencia, y en 

donde el máximo intérprete de la Constitución ha señalado que es constitucional el 

sistema de seguridad ciudadana mediante enrejados de vías o zonas públicas, ya que 

con su instalación se busca proteger a los vecinos que lo emplean de la delincuencia 

existente y creciente. 

 

Aquí radica la importancia del documento que ha sido objeto de estudio, puesto que el 

propio Tribunal Constitucional refiere que dada la diversidad de demandas de este, 

establecerá una serie de criterios que en lo sucesivo habrán de adoptarse para resolver 

controversias similares a la presente, constituyéndola como precedente vinculante  para 

dicho Colegiado y para los restantes órganos de la jurisdicción ordinaria, de conformidad 

con lo establecido en el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal 

Constitucional. 

 

En atención a lo expuesto, como OBJETIVO GENERAL he considerado analizar desde 

el punto de vista jurídico, teórico y legal el EXP. N° 3482-2005-PHC/TC – CASO LUIS 



2 

 

AUGUSTO BRAIN DELGADO Y OTROS CONTRA JUNTA DE VECINOS DEL PARQUE 

MALPICA, mientras que el objetivo específico es determinar si los sistemas de control 

y vigilancia mediante rejas colocadas en vías públicas afectan el derecho a la libertad 

de tránsito, y determinar si la falta de pago de cuotas por concepto de seguridad 

ciudadana, legitima a un sujeto a obstaculizar y/o impedir el libre tránsito de otro. 

 

En este contexto, la discusión o asunto controversial tratado en el expediente objeto 

de análisis es dilucidar si los sistemas de control implementados en vías o zonas de 

tránsito público restringen el derecho de tránsito de los ciudadanos, lo que se realizará 

empleando una metodología descriptiva explicativa. 

 

Es así que, el Tribunal Constitucional luego de merituar los argumentos y pruebas 

existentes en el proceso concluye que tales sistemas no vulneran los derechos 

invocados, pues ello obedece a razones de seguridad vecinal. Sin embargo, considera 

que no es razonable ni equitativo que, al recurrente, se le impongan molestias para 

transitar por la vía pública como lo hace cualquier vecino, ya que facilitar el tránsito, en 

otras palabras, no forma parte del sistema de vigilancia o seguridad, sino que es 

obligación correlativa impuesta como carga sobre quienes apelan a tal sistema. 

 

Como colofón, se presentan recomendaciones que considero de importancia, ya que 

su implementación descongestionará las entidades municipales, por un lado; y, por el 

otro, permitirá que exista un cuerpo legal ordenado y sistematizado que regule la materia 

de sistemas de vigilancia.     

 

LA AUTORA     

 

 

 

 

 

 

  



3 

 

CAPÍTULO II 

 

2.1. MARCO TEORICO REFERENCIAL.  

 

2.1.1. Definiciones Teóricas. 

 

En cuanto a la libertad de tránsito 

 

CARBONELL, Miguel (2012), en su trabajo titulado “Los derechos humanos de 

libertad de tránsito, asilo y refugio”, concluye lo siguiente: 

 

Las libertades de tránsito y de residencia tienen una gran importancia. Particularmente 

lo tiene el hecho de que se hagan valer universalmente, de forma que cualquier persona 

pueda desplazarse por cualquier país del mundo y establecer donde lo decida su 

residencia. Si la eficacia de dichas libertades fuera universal se terminaría con las 

actuales condiciones de discriminación que imperan en contra de los migrantes en 

muchas partes del planeta. 

 

Por desgracia, la universalización de las libertades de tránsito y residencia se enfrenta 

a los discursos anticuados pero muy recurrentes sobre la soberanía de los Estados 

nacionales. De esos discursos se deriva la perniciosa utilización del criterio de la 

ciudadanía para limitar la titularidad de los derechos fundamentales, violando de esa 

forma lo establecido por diversos pactos internacionales de derechos humanos. 

 

Debemos tener presente que en el tema de la universalidad de las libertades de tránsito 

y residencia se está jugando el futuro de una parte importante de la humanidad.  

 

DEFENSORÍA DEL PUEBLO (2004), en su investigación titulada “Informe 

Defensorial N° 81. Libertad de Tránsito y Seguridad Ciudadana. Los enrejados en 

las vías púbica de Lima Metropolitana”, llegó a las siguientes conclusiones: 

 

El derecho al libre tránsito sólo puede ser limitado por una autoridad pública en los 

casos y bajo las circunstancias que el ordenamiento constitucional y los tratados 

internacionales aprobados por el Estado peruano expresamente lo autoricen, y 

cualquier acto o medida que suponga su afectación, deberá evaluarse dentro de los 

márgenes de los principios de legalidad y razonabilidad que nuestro ordenamiento 



4 

 

jurídico consagra. 

 

Las limitaciones al ejercicio del derecho al libre tránsito no pueden suponer la supresión 

o el desvanecimiento del derecho fundamental, entendiendo por ello que no se puede 

desconocer en ninguna circunstancia su contenido o núcleo esencial. Es decir, dicho 

derecho fundamental no puede quedar sometido a limitaciones o restricciones que lo 

tornen impracticable, lo dificulten más allá de lo razonable o lo despojen de la necesaria 

protección. 

 

Las vías públicas constituyen el medio que garantiza el ejercicio de la libertad de 

tránsito, circulación o locomoción. El uso común de las vías públicas se rige por los 

principios de igualdad, libertad y gratuidad, ya que constituyen bienes de dominio y uso 

público, es decir, el único titular sobre ellas es el Estado y, por tanto, es el único que 

puede establecer limitaciones o restricciones sobre ellas. 

 

En cuanto a la seguridad ciudadana 

 

MEJÍA MONTENEGRO, Segundo Leoncio. (2015), en su investigación 

titulada “Las estrategias municipales de mitigación del problema público 

de la inseguridad ciudadana: un análisis de la gerencia de seguridad 

ciudadana de la municipalidad metropolitana de lima entre el 2010 y el 

2014” llegó a las siguientes conclusiones: 

 

La seguridad es un problema público, en la medida que es una necesidad de la 

comunidad el que se le provea de seguridad. La seguridad es necesaria para que se 

puedan efectivizar una serie de derechos de las personas. No solo tienen estos que ver 

con la vida o integridad física de los ciudadanos, sino también con el respeto a su 

propiedad. La provisión de seguridad es también necesaria para desarrollar 

adecuadamente las actividades económicas. Por todo esto, aparece como relevante 

garantizar la seguridad de la ciudadanía. Para hacer esto, se deben poner en prácticas 

políticas públicas en materia de seguridad que sean adecuadas. El fin de las políticas 

públicas es solucionar los problemas públicos que se presenten en la sociedad. 

 

 

Para que algo se considere un problema público debe: 1) Mostrar carencias objetivas 

de la sociedad, o 2) Los actores con poder deben calificar a esta situación como 



5 

 

problema público. De aquí que se pueda afirmar que existe un problema público a nivel 

nacional, y específicamente en Lima, en lo que respecta a la seguridad, pues, se 

muestra una carencia objetiva de seguridad ciudadana en nuestro medio; pero, también 

las autoridades han calificado a la inseguridad ciudadana como un problema público, lo 

cual no son más que un reflejo de la opinión pública, para la cual la delincuencia es el 

principal problema, por encima de la corrupción, desempleo y lo económico.  

 

La inseguridad en Lima no solo afecta a la paz social, sino que también tiene 

repercusiones económicas, y afecta al Estado, porque las redes criminales para operar 

pueden llegar a extender sus lazos en espacios públicos.  

 

 
En la actualidad, lamentablemente, no se cuentan con datos completamente fidedignos 

acerca de la cifras de la delincuencia. Esto porque no se tiene en cuenta diferencia entre 

criminalidad real (la totalidad de delitos y faltas que se realizan en un tiempo 

determinado, sin importar que se hayan investigado o no) y criminalidad aparente (los 

delitos y faltas que llegan al conocimiento de la policía, los fiscales, los jueces, etc., es 

decir, por los agentes del orden o autoridades del sistema de justicia, ya sea mediante 

denuncias conocimiento directo de los hechos, informaciones confidenciales o cualquier 

otro medio), siendo esta segunda con la que trabajan los organismos del Estado.  

 

DO SOCORRO BARBOSA, MARÍA (2008), en su investigación titulada 

“Aspectos político-criminales de la seguridad ciudadana en España y 

Brasil. Reflexiones comparadas”, llegó a las siguientes conclusiones: 

 

Hoy se evidencia una importante innovación en el desarrollo del concepto de seguridad 

ciudadana con la universalización de la Declaración de las Naciones Unidas, y la 

promoción de los derechos humanos, la democracia española concibe la seguridad en 

su sentido más amplio, como un derecho fundamental de la persona. 

 

En nuestro sistema jurídico el término «seguridad ciudadana» ha sustituido al término 

«orden público». Una nueva terminología que brota de la Constitución y se sujeta al 

estricto sometimiento al principio de legalidad, convirtiéndose en una cláusula 

conciliadora con los principios del Estado social y democrático de Derecho. 

 

Del orden público hasta la seguridad ciudadana tal y como se ha expuesto hasta 



6 

 

aquí, el nuevo modelo de orden, la seguridad ciudadana, no es sino un 

justificativo de política criminal que se está utilizando en todos los países 

democráticos, apoyado en una serie de acontecimientos que se han ido 

sucediendo en las sociedades europeas. 

 

Si se analiza el orden público del pasado y la seguridad ciudadana del presente, 

ellos no dependen exclusivamente de la eficiencia policial, ni del sistema penal 

o el penitenciario; si bien éstos son fundamentales para generar un “estado de 

control” por parte de las autoridades de buenas políticas sociales. Además, la 

imagen de exagerada confianza en los medios represivos y en las técnicas de 

disuasión social antes que en la prevención o el trabajo con la comunidad, 

resulta demasiado simbólico. La consecuencia final es que genera una 

incertidumbre en los ciudadanos, que conlleva el abandono de la confianza en 

la ciudadanía y la capacidad de organizar respuestas desde la comunidad 

libremente asociada. La perspectiva que se abre cuando el tema se enfoca de 

manera integral, es que, al fin y al cabo, el ejercicio de la libertad solo es posible 

en una sociedad moderna mediante el cultivo de la cooperación y la confianza 

como bienes públicos, y no en un derivado de la pura coerción. Pese a la 

complejidad del tema, aún es posible operar la criminalidad con eficiencia y 

garantías constitucionales. 

 

No se puede convertir la seguridad ciudadana, con el pretexto de una situación 

de emergencia, en una violación constante de los derechos fundamentales o en 

una informadora de una política criminal destinada a un eterno fracaso. La 

política criminal en relación a la seguridad ciudadana, ha de plasmar las 

exigencias básicas de un sistema penal democrático, pues ante todo es el 

favorecimiento del respeto a los derechos humanos lo que debe prevalecer. 

 

En términos generales, y de acuerdo con los matices propios de cada discurso, 

las políticas de seguridad ciudadana pretenden legitimarse a partir de un 

pretendido incremento de la criminalidad y de los niveles de inseguridad, y se 

caracterizan por una excesiva confianza en la participación de la policía y en los 

sistemas punitivos, especialmente en la pena de prisión. 

 



7 

 

SALAZAR LUJÁN, Teófilo Freddy. (2014), en su investigación titulada 

“Fundamentos políticos – criminales de la seguridad ciudadana en los 

lineamentos del Estado Peruano” llegó a las siguientes conclusiones: 

 

Un concepto muy importante que asume el Estado peruano en la seguridad ciudadana 

es la acción integrada la cual se enmarca en el respeto a la institucionalidad 

democrática y salvaguardando valores supremos del Derecho, la misma que se plasma 

en los lineamientos en la lucha frontal contra la delincuencia en las estrategias de 

planeamiento y dirección de las operaciones para el combate contra la delincuencia 

organizada y común y el tráfico ilícito de drogas. 

 

La seguridad ciudadana es un sólido referente muy importante para dinamizar la ciudad, 

el Estado recoge este concepto guiado por principios racionales rectores de la armonía 

ciudadana, la ley en ese norte tiene como orientación la defensa espiritual de la vida 

comunitaria y es el soporte invisible que sustenta la interacción de los hombres. El 

Estado busca superar el enfoque de prevención, punitivo, control y de castigo, 

considerando en sus fundamentos políticos criminales y legislativos, el criterio 

humanista, creación de oportunidades, la atención al bienestar individual, colectivo, y 

la dinamización del desarrollo económico y social. 

 

En la lucha contra la delincuencia la libertad es un valor fundamental, la libertad es el 

soporte de la acción humana, estimando este valor podemos realizar una actividad 

policial, legal y procesal calificando de manera fundada e inequívoca lo delictuoso y de 

manera sistematizada. 

 

El discurso oficial de la seguridad ciudadana aún no convence a la sociedad y los 

medios de comunicación de masas, ya que las estrategias llevadas a cabo todavía no 

han tenido éxitos contundentes; sin embargo, si ha habido avances en la lucha contra 

la criminalidad. 

 

Es fundamental desarrollar la capacidad de crear sentido colectivo y el concepto 

comunitario para perfeccionar la seguridad ciudadana, generar confianza y protección 

con participación ciudadana. 

 

DEFENSORÍA DEL PUEBLO (2004), en su investigación titulada “Informe 

Defensorial N° 81. Libertad de Tránsito y Seguridad Ciudadana. Los enrejados en 



8 

 

las vías púbica de Lima Metropolitana”, llegó a las siguientes conclusiones: 

 

La seguridad ciudadana es entendida hoy en día como una actividad de servicio público 

a cargo del Estado. Éste tiene la obligación de elaborar diversas políticas (económicas, 

sociales, culturales) preventivas y punitivas, en la búsqueda de garantizar la paz social, 

la tranquilidad y el desarrollo de la vida social libre de peligros. En la base del concepto 

de seguridad ciudadana está el deber del Estado de brindar protección a sus habitantes 

frente a toda amenaza a su seguridad personal y de sus bienes. En tal sentido, tiene 

un carácter instrumental ya que constituye un requisito indispensable para el desarrollo 

de la libertad de las personas y un presupuesto para el ejercicio efectivo de sus 

derechos reconocidos en la Constitución. 

 

La seguridad ciudadana constituye un bien jurídicamente protegido en nuestro 

ordenamiento legal en tanto conjunto de acciones o medidas destinadas a preservar 

otros bienes jurídicamente protegidos como la tranquilidad pública, la prevención del 

delito, el uso pacífico de los espacios y vías públicas, la erradicación de la violencia, 

etc.; o la protección de derechos constitucionales como la vida, integridad personal, 

propiedad, etc. 

 

Teniendo en cuenta el interés público que implica su protección, la seguridad ciudadana 

se organiza bajo la forma de un servicio público a cargo de los gobiernos locales, en 

colaboración con la Policía Nacional del Perú, tal como lo disponen el artículo 197º de 

la Constitución, la Ley N° 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, 

la Ley N° 27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional, y la Ley Nº 27972, Ley Orgánica 

de Municipalidades. 

 

Para el diseño de políticas de seguridad ciudadana eficaces en nuestro país se requiere 

contar con un sistema actualizado y confiable que registre las denuncias por comisión 

de delitos. En tal sentido, resulta una tarea prioritaria el diseño y ejecución de un 

sistema único de registro y procesamiento de datos sobre el número y modalidades de 

delitos que se cometen en las vías públicas y en los domicilios. 

 

La realidad nos demuestra que la inseguridad ciudadana sigue creciendo en Lima y que 

la Policía Nacional del Perú y el servicio público de Serenazgo, no se dan abasto para 

atender las demandas de la población. 

 

Las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales no deberían darse a través 



9 

 

de las normas expedidas por cualquiera de los órganos del Estado, ya que ello afectaría 

su condición de ser componentes estructurales del ordenamiento jurídico y político. 

Estos derechos, por su rango constitucional, sólo deberían ser limitados por normas de 

igual naturaleza, o por normas expedidas por el Poder Legislativo, como expresión del 

conjunto de la comunidad política. De este modo se evita, además, una multiplicidad de 

regulaciones limitadoras de un mismo derecho fundamental dentro del mismo Estado. 

 

A través de una ley expedida por el Congreso de la República se debe crear un marco 

regulatorio que faculte a las municipalidades a autorizar la adopción de medidas 

excepcionales de seguridad sobre las vías públicas, sin que dichas medidas signifiquen 

una limitación absoluta a la circulación de personas y vehículos, respetando así el 

contenido esencial del derecho al libre tránsito reconocido en el artículo 2º, inciso 11) 

de la Constitución. 

 

Dicha ley deberá prever, como regla general que el fin perseguido sea lícito, y la 

aplicación a cada caso concreto deberá someterse a un test o juicio de razonabilidad 

respecto de la medida limitativa. La aprobación de la limitación del derecho al libre 

tránsito en casos excepcionales y debidamente justificados, implicará la adopción de 

medidas adecuadas, necesarias y proporcionales al fin perseguido: garantizar la 

seguridad ciudadana. 

 

No se puede admitir un cierre absoluto de una vía pública ya que ello afectaría el 

contenido esencial del derecho al libre tránsito. Consecuentemente, se debe garantizar 

que los enrejados no sean un obstáculo para el ejercicio del derecho al libre tránsito, 

sino sólo una limitación razonable o proporcional. Ello quiere decir que dicha medida 

tiene que estar justificada por los hechos que le han dado origen, el crecimiento de la 

delincuencia; por la necesidad de salvaguardar un interés público superior, la protección 

del bien jurídico. 

 

En cuanto al hábeas corpus 

 

PLACENCIA RUBIÑO, Liliana del Carmen. (2012), en su investigación titulada “El 

hábeas corpus contra actos de investigación preliminar” llegó a las siguientes 

conclusiones: 

 

La procedencia de los hábeas corpus durante la investigación preliminar se encuentra 

fuertemente vinculada con los hábeas corpus conexo, restringido y preventivo, en razón 



10 

 

a la naturaleza, estructuración y dinámica de los hechos constitutivos de la agresión del 

derecho a la libertad o derechos conexos, toda vez que el Ministerio Público carece de 

las facultades para dictar mandatos de detención, lo que descarta el hábeas corpus 

reparador, el correctivo y el traslativo, que requieren como presupuesto, la detención 

previa del investigado; enfatizándose que los tipos de hábeas corpus no pueden ser 

excluyentes, oclusivos o fin fundamental de la tutela constitucional. Pues, al menos en 

la etapa prejurisdiccional, los hechos agresores del derecho constitucional pueden ser 

subsumidos o presentados en más de un tipo, dependiendo de las circunstancias 

específicas de un determinado contexto. 

 

Desde la perspectiva de las posibilidades y proyecciones de la procedencia de los 

hábeas corpus, primero, nuestro Alto Tribunal solamente se ha pronunciado en un 

número reducido de la casuística creada, tal como se aprecia de la amplia gama de 

supuestos que la realidad propondría; segundo, los casos reales que ha convocado el 

pronunciamiento de nuestro Máxime Tribunal no son precisamente los que exijan 

grandes dificultades para la argumentación correspondiente; tercero, y en 

consecuencia, la tendencia para la protección de los derechos fundamentales se 

adscribe a la posición restrictiva del hábeas corpus durante la investigación preliminar. 

 
El análisis de las sentencias sobre hábeas corpus contra actos de investigación 

preliminar emitidas por el Tribunal Constitucional nos permite apreciar en casi todas, 

primero, la ausencia o deficiencia para vincular los derechos procesales penales 

vulnerados ilegítimamente con respecto al derecho a la libertad personal, segundo, la 

imprecisión de la forma de vulneración del derecho a la libertad, tales como la privación, 

amenaza o restricción; y tercero, se constata predominancia de las formas procesales 

de la tipología frente a la tutela efectiva constitucional. En consecuencia, el 

Tribunal Constitucional se decanta por la posición restrictiva del hábeas corpus durante 

la investigación preliminar, en contrario de la postura extensiva que ha optado nuestra 

Constitución en materia de garantías constitucionales, y de la tendencia legislativa, 

doctrinaria y jurisprudencial internacional. 

 

 

 

ORDOÑEZ GANOZA, Silvia Cirene (2007), en su investigación titulada “El 

desarrollo del hábeas corpus en el Perú”, llegó a las siguientes conclusiones: 

 

 



11 

 

La jurisdicción constitucional peruana también tuvo un desarrollo, porque mientras que 

en Europa desde 1849 encontramos antecedentes de esta, el Perú recién cuenta con 

un Tribunal de Garantías Constitucionales desde la vigencia de la Constitución de 1979. 

Esta institución no cumplió su finalidad, pero influyó en la creación de jurisprudencia 

sobre el habeas corpus, pues antes  los habeas corpus eran competencia exclusiva de 

los jueces penales. Sin embargo, el desarrollo de la jurisprudencia mejoró con Tribunal 

Constitucional (implementado por la Constitución de 1993). A partir de la creación de la 

jurisprudencia referente al habeas corpus ha mejorado notablemente. 

 

 

2.1.2. DEFINICIONES CONCEPTUALES. 

 

- DERECHO AL LIBRE TRÁNSITO 

 

El derecho al libre tránsito implica la facultad que tiene toda persona de poder 

desplazarse libremente y con total discrecionalidad, por cualquier lugar del 

territorio nacional, con los límites establecidos por las leyes. El sujeto activo de 

este derecho es cualquier persona natural, y el sujeto pasivo es el Estado o 

cualquier persona natural o jurídica, por tratarse de un derecho fundamental. 

 

El artículo 2° inciso 11) de nuestra Constitución señala que toda persona tiene 

derecho “A elegir su residencia, a transitar por el territorio nacional y a salir de él 

y entrar en él, salvo las limitaciones por razones de sanidad o por mandato 

judicial o por aplicación de la ley de extranjería”; consagrando así el derecho 

fundamental al libre tránsito como un derecho inherente o consustancial a toda 

persona humana.  

Además, entre los instrumentos internacionales que reconocen este derecho se 

encuentran el artículo 13º de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el 

artículo 12º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 

VIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y el 

artículo 22º de la Convención Americana de Derechos Humanos, que 

determinan el derecho de toda persona a transitar libremente por el territorio del 

Estado del cual se es nacional. 

 

En el caso específico de los tratados, éstos forman parte del derecho nacional 

según lo dispuesto por el artículo 56º de la Constitución. Además, la cuarta 

disposición final de la Constitución señala que las normas relativas a los 



12 

 

derechos y a las libertades que ella reconoce, se interpretan de conformidad con 

la Declaración Universal de los Derechos Humanos y demás instrumentos 

internacionales sobre la materia ratificados por el Perú, lo cual reafirma la 

vigencia del derecho al libre tránsito en nuestro sistema jurídico. 

 

En general, podemos señalar que el derecho a transitar o circular libremente por 

el territorio nacional se encuentra reconocido dentro del catálogo clásico de 

libertades o derechos fundamentales, es decir, dentro del núcleo duro o esencial 

de derechos reconocidos a toda persona humana en las Constituciones de todo 

Estado moderno, los cuales representan valores éticos y políticos asumidos por 

la comunidad, e implican un deber de abstención del Estado y los particulares a 

fin de no limitar o restringir su ejercicio. 

 

Si partimos de la idea que ningún derecho es en principio absoluto, el término 

limitar lo entendemos como aquella posibilidad de poder fijar la extensión del 

derecho, de acuerdo a las competencias y procedimientos fijados por la 

Constitución y las leyes. Así, la competencia para “limitar” el ejercicio de un 

derecho constitucional debe ser entendida como aquella facultad fijada por la 

Constitución o la ley para restringir, atenuar o modular el ejercicio del mismo, 

pero sin afectar con ello su contenido esencial. Es decir, la limitación debe ser 

de tal magnitud que no puede hacer desaparecer o anular el derecho, ni hacer 

inviable su ejercicio, salvo disposición en contrario de la propia Constitución. 

 

En tal sentido, cuando la Constitución señala en su artículo 2º inciso 11 que toda 

persona tiene derecho a transitar por el territorio nacional y a salir de él y entrar 

en él, salvo las limitaciones por razones de sanidad o por mandato judicial o por 

aplicación de la ley de extranjería; no está disponiendo que éstas sean las únicas 

limitaciones posibles –en el sentido antes señalado- al ejercicio de dicho 

derecho, sino visibiliza que el derecho al libre tránsito puede ser limitado en 

dichos supuestos y ello estará conforme a la Constitución1. 

 

Desde esta perspectiva, el derecho al libre tránsito sólo puede ser limitado por 

una autoridad pública en aquellos casos y bajo las circunstancias que el 

ordenamiento constitucional y los tratados internacionales aprobados por el 

 
1 Al respecto, por ejemplo, el artículo 137º numeral 1) de la Constitución señala otra limitación al libre 

tránsito cuando se dan los supuestos que facultan la declaratoria de un estado de emergencia. 



13 

 

Estado peruano, expresamente lo autoricen2. 

 

Ello nos obliga a preguntarnos si pueden existir otras normas dentro de nuestro 

sistema jurídico, que puedan limitar en forma razonable, y por tanto proporcional, 

el ejercicio del citado derecho, tema sobre el cual nos ocuparemos más adelante. 

En todo caso, cualquier acto o medida que suponga una afectación del derecho 

al libre tránsito deberá evaluarse dentro de los márgenes de los principios de 

legalidad y razonabilidad, teniendo presente que dicho derecho, por su carácter 

fundamental, constituye un parámetro de conformidad para la interpretación de 

cualquier norma que intente regularlo o limitarlo. 

De otro lado, ya hemos señalado que las limitaciones que pretendan imponerse 

al ejercicio del derecho al libre tránsito no pueden suponer la supresión o el 

desvanecimiento total del derecho fundamental, entendiéndose por ello que no 

se puede desconocer en ninguna circunstancia su contenido o núcleo esencial. 

 

Al respecto, en el derecho español se ha entendido que, para delimitar el 

contenido esencial de un derecho fundamental, cabe seguir dos caminos. El 

primero es tratar de acudir a lo que se denomina “naturaleza jurídica”, entendida 

como aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el 

derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales deja de 

pertenecer a este tipo y tiene que pasar a estar comprendido en otro, 

desnaturalizándose. El segundo camino, alude a los “intereses jurídicamente 

protegidos”, en el sentido que se lesionaría el contenido esencial cuando el 

derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan 

más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección3. 

 

Sobre el mismo tema, Pérez Luño, siguiendo a Peter Häberle, ha señalado que 

“la protección del contenido esencial debe entenderse como una garantía 

institucional...que hace referencia a los fines objetivamente establecidos 

(institucionalizados) por la Constitución y en función de los cuales, precisamente, 

 
2 Sobre el particular, el artículo 22º, numeral 3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 

aprobada por el Estado peruano mediante el Decreto Ley Nº 22231, que reconoce el derecho de libre 

circulación y de residencia, es más amplio y preciso en su formulación que el artículo respectivo de nuestra 

Constitución, al señalar expresamente que el ejercicio de tales derechos “no puede ser restringido sino en 

virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática para prevenir infracciones 

penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas 

o los derechos y libertades de los demás”. 
3 Véase: PÉREZ LUÑO, Antonio Enrique. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución. 6ta. 

Edición. Tecnos. Madrid, 1999; p. 311. 



14 

 

se reconocen, los derechos y libertades fundamentales”4. 

 

En este orden de ideas, siguiendo al citado autor, existe una obligación del 

legislador de salvaguardar el contenido esencial de los derechos fundamentales, 

concepto que estará definido por el conjunto de la normativa constitucional y las 

condiciones histórico-sociales que forman parte del contexto en el que se ejercen 

los derechos y libertades. Pero, además, el contenido esencial de los derechos 

fundamentales tiene un sentido más dinámico, debiendo apelarse por ello a la 

conciencia histórica o percepción que posee la propia humanidad, en el 

momento presente, de sus valores y derechos fundamentales5. 

 

Desde esta perspectiva, resulta indispensable conocer cuáles son los perfiles o 

límites del derecho al libre tránsito y su relación con los restantes derechos 

constitucionales, así como su vinculación con los valores y principios 

reconocidos en la Constitución; y determinar la finalidad a la que obedece su 

protección. En tal sentido, señalamos algunos criterios que ayudan en la tarea 

de delimitación del derecho fundamental al libre tránsito: 

 

- Se trata de un derecho que representa una de las manifestaciones de la libertad 

humana: libertad para moverse de un lugar a otro sin más límites que los 

establecidos en la Constitución o en la ley. Esta libertad de locomoción resulta 

indispensable para el desarrollo de la persona humana, ya que permite el 

ejercicio de otros derechos constitucionales, como los políticos y los económicos, 

sociales y culturales. 

 

- En el caso peruano, sólo podría limitarse dicho derecho en forma absoluta si lo 

establece un juez (por ejemplo, medidas cautelares para proteger a menores en 

caso de conflictos de familia, a víctimas de delitos contra la libertad sexual, etc.), 

por medidas de sanidad pública, por aplicación de la ley de extranjería o por 

haberse decretado un Estado de Emergencia. Es decir, la limitación a dicho 

derecho no implica una detención por la fuerza de la persona humana, ya que si 

lo autoriza un mandato judicial estaremos ante una detención legítima y si lo 

hace un particular estaríamos frente a la figura del secuestro; sino que la 

limitación del derecho se da por una razón de orden público, un interés superior 

 
4 Op. cit; p. 312. 
5 Ibid. 



15 

 

que es necesario proteger. 

 

- A su vez este derecho se relaciona con otros derechos fundamentales, como 

por ejemplo con el derecho a la igualdad de trato, ya que a ninguna persona se 

le puede restringir su libre circulación en atención a criterios de raza, sexo, 

religión, condición social o económica, ideas políticas, etc. 

 

- En consecuencia, resulta evidente que la protección del derecho al libre tránsito 

tiene por finalidad resguardar uno de los pilares en que se sustenta el principio 

de dignidad de la persona humana: su libertad; el cual se sitúa, a la vez, como 

uno de los valores en que se sustenta la forma de organización democrática del 

Estado peruano, consagrada en el artículo 43º de la Constitución. 

 

De otro lado, al ser el derecho constitucional al libre tránsito una extensión de la 

libertad individual, se encuentra protegido por la acción de hábeas corpus, 

aunque en muchos casos en nuestro ordenamiento jurídico el Tribunal 

Constitucional ha aceptado su protección mediante acciones de amparo por 

estar discutiéndose pretensiones vinculadas a otros derechos constitucionales, 

como por ejemplo el derecho a la igualdad de trato o de no discriminación. 

 

En base al marco conceptual desarrollado, resulta pertinente preguntarse si un 

derecho fundamental como el de transitar libremente por el territorio nacional 

puede soportar, en aras de un interés público superior, una limitación que no 

anule completamente su ejercicio; aspecto que abordaremos más adelante al 

contrastarlo con un bien constitucionalmente protegido como es la seguridad 

ciudadana. 

 

 

- NATURALEZA JURÍDICA DE LAS VÍAS PÚBLICAS 

 

Las personas pueden transitar libremente, en principio, por las vías públicas sin 

necesidad de pedir permiso o autorización a alguna autoridad u otra persona, 

pues dichas vías como las veredas, calles, avenidas, puentes, entre otras, tienen 

por finalidad esencial el servir como medios para la libre circulación o tránsito de 

personas, vehículos, etc., de acuerdo a las necesidades de la vida diaria.  

 



16 

 

La característica principal de estas vías es, entonces, la de ser públicas y de libre 

desplazamiento; es decir, la de pertenecer a todos y no a una persona o grupo 

de personas en particular. Ello implica, en principio, que dichas vías no pueden 

ser apropiadas por ninguna autoridad o persona, ni se pueden imponer sobre 

ellas medidas restrictivas, derechos reales o cargas que afecten el contenido 

esencial del derecho de transitar libremente sobre ellas. 

 

Las vías públicas son, entonces, aquellos lugares destinados al tránsito de las 

personas y los vehículos particulares o públicos6, constituyéndose en el medio 

que garantiza el ejercicio de la libertad de tránsito, circulación o locomoción. 

 

Esta definición operativa nos obliga a precisar qué tipo de bienes son 

jurídicamente las vías públicas y el marco normativo que las regula. Ello, para 

dilucidar la relación existente entre las vías públicas, su regulación y 

administración por el Estado, y el eventual uso o disposición que las personas 

puedan hacer sobre ellas. 

 

En un sentido amplio, los bienes de uso público son una especie de los bienes 

de dominio público7 y se definen por su finalidad, como por ejemplo las vías 

públicas, ya que están destinados a que los use cualquier persona dentro del 

territorio principalmente como medio de comunicación. Es decir, el uso común 

de dichos bienes consiste en la facultad de servirse de ellos conforme a su 

destino; uso que pueden realizar todos las personas por su sola condición de 

tales, sin más requisito que la observancia de las disposiciones reglamentarias 

de carácter general dictadas por la autoridad8. 

 

Para el jurista Marcial Rubio los bienes de dominio público son “aquellos que han 

 
6 El inciso d) del artículo 2° de la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, Ley N° 27181 define a 

las vías terrestres como “la infraestructura terrestre que sirve al transporte de vehículos, ferrocarriles y 

personas.” 
7 Tanto en la doctrina como en la legislación comparada se presenta una notoria dificultad para definir la 

naturaleza jurídica del dominio público, así como qué bienes pertenecen a tal categoría y qué bienes están 

excluidos de la misma. Sobre éste último aspecto se ha señalado con propiedad que “...ninguna categoría 

de bienes, por incoherente que sea su posible apropiación privada, es por sí sola parte del dominio público: 

es preciso que tal condición le sea atribuida por el poder público...es imprescindible señalar cuál es el 

procedimiento por el cual los bienes adquieren la condición de dominales y, a este respecto, la Constitución 

peruana calla.” Véase: MARTÍNEZ VÁZQUEZ, Francisco. ¿Qué es el dominio público? En: THEMIS, 

Revista de Derecho. Segunda Época. Lima, 2000, Nº 40, pp. 274-75. 
8 Véase al respecto: CASTRO DE ULLOA, Ana Lucila y BURRITICA RUIZ, Francisco. De los 

bienes del Estado y especialmente de los bienes de uso público. Tesis doctoral. Colombia, Bogotá, 

1980, p. 105. 



17 

 

sido reservados al dominio del Estado como ente colectivo que ejerce el poder 

político, y que no son susceptibles de ser transferidos a personas particulares 

por ningún derecho. Los bienes de dominio público son y quedarán en dominio 

del Estado”9. 

 

Al respecto, debemos precisar que sobre los bienes de dominio público, entre 

los que se encuentran los de uso público, el Estado ejerce sólo una 

administración de carácter tuitivo y público, es decir, no puede ejercer los 

atributos exclusivos del derecho de propiedad y más bien actúa como un 

administrador, cuidando que su uso sea diligente sin apropiación de alguna 

persona o grupo de personas en particular; aunque en la actualidad se admite 

que el Estado pueda establecer algunos derechos sobre ellos, como por ejemplo 

concesionar su uso para una explotación económica, siempre y cuando no se 

lesionen derechos de terceros o un interés público. 

 

En consecuencia, los bienes de uso público no pueden ser transferidos en 

propiedad a los particulares, ya que este tipo de bienes al pertenecer al Estado 

y, por tanto, a todos, no deben ser usados por determinadas personas para 

ningún fin que implique la exclusión de derechos de los demás. Su utilización es 

siempre transitoria sin apropiación alguna ni consumo, es el caso del uso de las 

calles, caminos, plazas, paseos, canales, parques, puentes, etc. 

 

En esta misma línea de ideas, para el jurista Parejo Alfonso, una de las 

características de los bienes de uso público es que no pueden ser de los 

particulares, pues todo el mundo tiene derecho a su uso10. 

En cuanto a los caracteres principales del uso común de los bienes de uso 

público como las vías de comunicación, Castro de Ulloa y Burritica han señalado 

los siguientes: 

• Normalidad: las vías públicas existen para el fin de las comunicaciones. 

• Uso anónimo: corresponde al público, sin importar la edad, sexo, estirpe o 

condición. 

• Pasajero: provecho de tipo transitorio; y 

• Único: no admite categorías diferentes. 

 
9 RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo III, Lima, Fondo Editorial, 

1999, p. 388. 
10 PAREJO ALFONSO, Luciano. Manual de Derecho Administrativo. Parte Especial. 5ta ed., Madrid, 

1998, p. 37. 



18 

 

Y en cuanto a los principios que rigen el uso común de las vías públicas, dichos 

autores consideran: 

• Igualdad: no hay lugar a preferencias a favor de determinadas personas o de 

determinados usuarios 

• Libertad: está permitido hacer en ellas todo aquello que no dañe a otro, y esta 

libertad sólo puede ser restringida por razones de orden público; y 

• Gratuidad: no cobro de derechos por parte de la administración, con excepción 

del peaje en ciertos casos11. 

 

En el ordenamiento jurídico peruano, el tema de los bienes de uso público es 

abordado por el artículo 73° de la Constitución que establece que “los bienes de 

dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público 

pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento 

económico.” Esta última prescripción supone, evidentemente, que no se lesionen 

derechos constitucionales o que no se afecte un interés público. 

 

A nivel legal se suele considerar que las municipalidades tienen competencia en 

la administración de los bienes de uso público y en salvaguardar que las calles 

y otras áreas de uso público sean empleadas para los fines a que están 

destinadas. Así lo disponía expresamente, por ejemplo, el artículo 65º inciso 13) 

de la ya derogada Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 23853, que 

señalaba que las municipalidades en materia de acondicionamiento territorial, 

vivienda y seguridad colectiva “administran los bienes de dominio público, como 

caminos, puentes, plazas, avenidas, paseos, jardines, edificios públicos y otros 

análogos, con excepción de los que corresponden al Estado”. 

 

Sin embargo, hoy en día la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 

27972, ya no recoge una prescripción similar con relación a la administración de 

las vías públicas, lo cual hubiese sido deseable desde la perspectiva de la 

problemática bajo análisis. Asimismo, su artículo 62º sólo atribuye la condición 

de bienes públicos a las playas, ríos, manantiales, corrientes de agua y lagos, 

disponiendo que únicamente por razones de seguridad nacional pueden ser 

objeto de concesión, excluyendo así de esta calificación a las vías públicas, lo 

cual carece de razón aparente o fundamento. 

 

 
11 Op. cit., p. 120 y ss. 



19 

 

Es una norma de menor jerarquía, el artículo 56° del Decreto Supremo N° 007-

85-VC, Reglamento de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio 

Ambiente, la que prescribe que las calles, parques, plazas y paseos, las playas 

y otras áreas de uso público tienen el carácter de intangibles, inalienables e 

imprescriptibles; y que los municipios no permitirán su aplicación a fines o 

modalidades de uso diferentes a las que su carácter de bien público  les impone. 

 

En concordancia con lo señalado, el segundo párrafo del artículo 49º de la actual 

Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972 establece que la autoridad 

municipal, en ejercicio de su potestad sancionadora, puede ordenar el retiro de 

materiales o la demolición de obras e instalaciones que ocupen las vías públicas 

o mandar ejecutar la orden por cuenta del infractor; con el auxilio de la fuerza 

pública o a través del ejecutor coactivo, cuando corresponda. 

 

En conclusión, podemos señalar que las vías públicas son bienes de dominio y 

uso público, cuya característica esencial o finalidad es que sirven para el uso 

transitorio de cualquier persona, permitiendo su libre circulación o locomoción en 

condiciones de igualdad y gratuidad. Ello implica también que el único titular 

sobre ellas es el Estado y, por tanto, es el único que puede establecer 

limitaciones sobre ellas. 

 

- SEGURIDAD CIUDADANA 

    

En cuanto al concepto de seguridad ciudadana, no existe una definición exacta 

o unívoca de la misma, y en ese sentido, la normativa y la doctrina no es uniforme 

en su conceptualización. 

 

El concepto de seguridad ciudadana como bien jurídicamente protegido y que 

engloba a varios derechos de las personas tomados en conjunto, se ha ido 

perfilando en base al hecho que hoy en día la convivencia pacífica en una 

sociedad se halla cada vez más amenazada por la existencia de tensiones y 

conflictos que generan conductas violentas, y que han surgido por diferentes 

causas. 

 

Dos de ellas, la crisis económica que afecta a la mayor parte de los países del 

mundo y la crisis de valores, han generado pobreza, marginalidad, desempleo, 

drogadicción, alcoholismo, corrupción, pérdida de identidad, pérdida de 



20 

 

confianza en el otro, etc. 

 

Dichas conductas violentas representan entonces una ruptura entre los 

individuos y las normas de convivencia social pacífica impuestas y aceptadas 

por la mayoría de las personas. El quebrantamiento de dichas normas genera 

conductas delictivas o, en menor grado faltas o contravenciones de policía, las 

mismas que afectan directamente las libertades y derechos de otras personas. 

 

Constituye una constante a nivel mundial, el significativo aumento de formas de 

ruptura de la convivencia social pacífica en las grandes ciudades, aumentando 

las conductas delictivas que afectan los derechos a la vida, a la integridad, a la 

libertad (física, sexual, etc.), a la propiedad, etc., ocasionando una situación 

generalizada de inseguridad. 

 

Así, por ejemplo, en mayo del 2002 Bernardo Kliksberg, coordinador de la 

Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo del Banco 

Interamericano de Desarrollo (BID), afirmó que: "los índices de criminalidad de 

América Latina se han disparado en las dos últimas décadas...todas las ciudades 

de la región son hoy más inseguras que hace diez años... la ciudadanía tiene 

una sensación de inseguridad en la gran mayoría de los centros urbanos. Incluso 

ciudades consideradas tradicionalmente seguras han visto rápidos deterioros en 

la situación"12. 

 

Por ello, las sociedades modernas viven actualmente obsesionadas con la 

búsqueda de seguridad, y el tema de la inseguridad se ha convertido en uno de 

los más graves problemas de nuestro tiempo. 

 

Frente a ello, las soluciones que suelen plantearse son diversas: medidas 

punitivas drásticas para combatir la criminalidad, organización de la sociedad 

civil para crear mecanismos de protección y prevención frente a actos criminales, 

participación de los gobiernos locales en tareas de seguridad ciudadana, etc. 

 

Desde esta perspectiva, puede señalarse que existe cierto consenso para 

delimitar el carácter instrumental de la seguridad ciudadana, concepto que en un 

 
12 KLIKSBERG, Bernardo. Magazine del Desarrollo Humano e Institucional para América Latina 

(Magazine Dhial), del Instituto Internacional de Gobernabilidad (IIG), de España. Mayo de 2002. 



21 

 

primer momento se asocia con la represión de delitos y la búsqueda de un orden, 

es decir, se vincula con el control y reacción frente a la criminalidad, 

especialmente en las grandes urbes. También se acepta que en la base de dicho 

concepto está el deber del Estado de brindar protección a sus habitantes frente 

a toda amenaza a su seguridad personal y la de sus bienes. 

 

Así, la seguridad ciudadana se va a ir configurando como una actividad de 

servicio a cargo del Estado el que va a tener la obligación de elaborar diversas 

políticas (económicas, sociales, culturales) preventivas y punitivas, en la 

búsqueda de garantizar la paz social, la tranquilidad y el desarrollo de la vida 

social libre de peligros. 

 

De este modo, si bien puede resultar discutible a nivel doctrinario la existencia 

de un derecho “a la seguridad” de las personas, sí resulta importante destacar 

que el carácter instrumental de la seguridad ciudadana apunta al hecho que 

“constituye un requisito indispensable para el desarrollo de la libertad de las 

personas y un presupuesto para el ejercicio efectivo de los derechos contenidos 

en la Constitución”13. 

 

En este orden de ideas, por ejemplo, encontramos definida a la seguridad 

ciudadana como aquella situación donde se respeta la integridad física y, sobre 

todo, se pueda disfrutar de la privacidad del hogar sin miedo a ser asaltado, así 

como circular tranquilamente por las calles sin temor a ser víctima de un robo o 

de una agresión (PNUD, 1998)14. 

 

Desde el punto de vista del Derecho Administrativo, Parejo Alfonso esboza una 

serie de caracteres de la seguridad ciudadana que se resumen en la idea de ésta 

como la actividad administrativa, regida por el principio de legalidad, que tiene 

por objeto el aseguramiento de un mínimo de regularidad o normalidad de la 

convivencia, de la vida comunitaria jurídicamente organizada, mediante medidas 

preventivas y represivas15. 

 

 
13 ASENCIO MELLADO, José María. El proceso penal con todas las garantías. Ponencia. Alicante. 

Octubre, 2002, p.7. 
14 TORRES ROJAS Emilio. Seguridad ciudadana y sistemas autorreferentes en el contexto de la sociedad 

compleja. En: http://www.ubiobio.cl/cps/ponencia/doc/p13.1.htm 
15 PAREJO ALFONSO, Luciano. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Ariel S.A. Barcelona, 

1998, pp. 116-122. 



22 

 

De todo lo señalado anteriormente y haciendo una aproximación al concepto de 

seguridad ciudadana podríamos definirla como aquella situación de normalidad 

en la que se desenvuelven las personas, desarrollando actividades individuales 

y colectivas con ausencia de peligro16 o perturbaciones; siendo además éste un 

bien común esencial para el desarrollo sostenible tanto de las personas como de 

la sociedad. 

 

Así, la seguridad ciudadana va a tener una doble implicancia: implica una 

situación ideal de orden, tranquilidad y paz, que es deber del Estado garantizar 

y, asimismo, implica también el respeto de los derechos y cumplimiento de las 

obligaciones individuales y colectivas. 

 

De otro lado, el concepto de seguridad ciudadana es de data reciente, tanto en 

su denominación como en su contenido. Esto es lo que probablemente origine 

la confusión del término con otros como “orden público” y “seguridad pública”, 

tomándolos incluso por sinónimos en algunas legislaciones17. 

 

Así, en el caso español se hace referencia que el concepto de orden público es 

el que con el tiempo evolucionará hacia el de seguridad ciudadana, mucho más 

amplio, y que incorpora los valores del Estado social y democrático de 

Derecho18. 

 

En este mismo sentido, Freixes San Juan y Remotti Carbonell han saludado el 

cambio de terminología constitucional efectuado en el artículo 104.1 de la 

Constitución Española, abandonando el concepto tradicional de orden público 

para sustituirlo por el de seguridad ciudadana19. El mencionado artículo 

 
16 Pudiendo tomar como concepto de “peligro” el usado por Parejo Alfonso que lo señala como: “bien a 

un comportamiento, bien a otra situación productor o determinante de una lesión de concretos bienes 

jurídicos (…)”. PAREJO ALFONSO, Luciano, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Ariel SA, 

Barcelona, 1998, p. 151. 
17 Así, se entiende por “orden público” a la garantía para el ejercicio libre y pacífico de los derechos 

constitucionales y que a la vez, en algunas condiciones, constituye un límite de la libertad, como al ejercicio 

de los derechos de libre manifestación de ideologías, convicciones religiosas o de culto y de los derechos 

de reunión en lugares de tránsito público y de manifestación, cuando éstos sean perjudiciales a otras 

personas. Por su parte, la seguridad pública puede ser entendida como aquel interés social que persigue una 

comunidad para lograr la protección de personas y bienes, y su tranquilidad; adoptando para ello medidas 

preventivas frente a peligros o riesgos, y garantizando el funcionamiento y eficacia de los entes y órganos 

públicos, la protección de los bienes públicos y el aseguramiento de los deberes y obligaciones jurídicas. 
18 RICARD BROTAT, Jubert. Un Concepto de Seguridad Ciudadana. En: http://www.dipalicante. 

es/formacion/es/menu/almacen/BROTAT_seguridad_ciudadana.PDF 
19 FREIXES SAN JUAN, Teresa y REMOTTI CARBONELL, José. La Configuración Constitucional de 

la Seguridad Ciudadana. Revista de Estudios Políticos (Nueva Epoca), N° 87, enero-marzo 1995. Madrid, 



23 

 

establece que “Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del 

Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y 

libertades y garantizar la seguridad ciudadana”. 

 

A la idea de seguridad ciudadana vinculada a criminalidad, Freixes San Juan y 

Remotti Carbonell añaden otros elementos importantes y la configuran como un 

bien constitucionalmente protegido por la Constitución Española, al señalar que 

el objeto o contenido de ésta: “(…) consistirá en las medidas de prevención, 

protección, garantía y reparación que se tengan que adoptar para que los 

ciudadanos puedan intervenir libremente y con garantías en los distintos niveles 

y formas participativas que presenta la vida en comunidad”20. 

 

Se amplía, en ese sentido, el concepto de seguridad ciudadana para darle el 

carácter de condición para el libre ejercicio de los derechos y libertades, 

concepto a partir del cual se podría decir que la seguridad ciudadana se 

convierte en un valor jurídicamente protegido en dicho ordenamiento. 

 

En conclusión, en términos generales podemos señalar que en la base de lo que 

hoy se entiende por seguridad ciudadana está el lograr que la interrelación en 

sociedad esté orientada a una convivencia armoniosa, tolerante y pacífica de sus 

integrantes. En definitiva, uno de los objetivos que persigue la seguridad 

ciudadana es el que las personas puedan desarrollarse y alcanzar la calidad de 

vida que deseen en un marco de libertad, sin temores a contingencias o peligros 

que afecten sus derechos y libertades. 

 

- LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO BIEN JURÍDICAMENTE PROTEGIDO 

EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO 

 

El concepto de “seguridad ciudadana” fue recogido a nivel constitucional en 

nuestro país recién a partir de la Constitución de 1993. Así, se señalaba en el 

artículo 195° del Capítulo XIV del Título IV de la Constitución de 1993, sobre 

descentralización, lo siguiente: “La ley regula la cooperación de la Policía 

Nacional con las municipalidades en materia de seguridad ciudadana” 

 

 

p. 144. 
20 FREIXES SAN JUAN, Teresa; op. cit., p. 160. 



24 

 

Posteriormente, cuando dicho capítulo fue modificado, mediante la Ley de 

Reforma Constitucional N° 27680, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 7 

de marzo de 2002, se trasladó dicha figura al artículo 197° que señala lo 

siguiente: “Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la 

participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de 

seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, 

conforme a ley”. 

 

Un breve análisis del referido artículo constitucional nos permiten comprobar, en 

primer lugar, que se elevó a rango constitucional a la seguridad ciudadana y, en 

segundo lugar, que la categoría que se le da a dicho término es la de un servicio 

público21; el cual forma parte de las competencias y funciones de los gobiernos 

locales en favor de los vecinos, tal como lo disponen los artículos 73º (numeral 

2.5) y 85º de la actual Ley Orgánica de Municipalidades – Ley Nº 27972, 

precisándose que el rol de la Policía Nacional en este aspecto es sólo el de 

cooperar con los gobiernos locales conforme a ley22. 

 

Sin embargo, además de ser un servicio público garantizado a nivel 

constitucional, consideramos que la seguridad ciudadana es también un valor o 

bien jurídicamente protegido por nuestro ordenamiento constitucional. Ello 

porque el concepto de seguridad ciudadana tiene como fuente directa dos 

deberes primordiales del Estado recogidos en el artículo 44º de la Constitución, 

el cual expresamente señala: 

 

“Artículo 44°.- Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía 

nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la 

población de las amenazas contra su seguridad (…).” 

 

Estos deberes de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y, 

especialmente, de brindar protección a la población frente a cualquier amenaza 

 
21 A partir de la definición realizada por Santamaría Pastor sobre servicios públicos de la administración, 

podemos entenderlos como “aquellas actividades cuya finalidad es prestar una utilidad necesaria para el 

normal desenvolvimiento de la vida social”. SANTAMARIA PASTOR, Juan. Principios de Derecho 

Administrativo. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A. Madrid, p.310. 
22 Al respecto, el artículo 2º de la Ley Nº 27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú, establece 

que "La Policía Nacional del Perú es una institución del Estado creada para garantizar el orden interno, el 

libre ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y el normal desarrollo de las actividades 

ciudadanas. Es profesional y jerarquizada. Sus integrantes representan la ley, el orden y la seguridad en 

toda la República y tiene competencia para intervenir en todos los asuntos que se relacionan con el 

cumplimiento de su finalidad fundamental". 



25 

 

contra su “seguridad” es consustancial a todo Estado de Derecho, y ningún grupo 

social o ente puede reemplazarlo o excluirlo de esta función sin socavar su 

poder. 

 

De otro lado, se suele entender que la seguridad ciudadana no incluye aquellos 

aspectos o amenazas a la seguridad que tengan un contenido político o 

ideológico, ya que ello no cae dentro de su campo de acción. Así lo ha sostenido, 

por ejemplo, el Tribunal Constitucional en sentencia recaída en el expediente N° 

005-2001-AI/TC, sobre la acción de inconstitucionalidad interpuesta por el 

Defensor del Pueblo contra diversos artículos del Decreto Legislativo N° 895, 

Ley contra el terrorismo agravado, en la cual señaló que “…la seguridad 

ciudadana normalmente preserva la paz, la tranquilidad y la seguridad de los 

ciudadanos, sin mediar el factor político y/o el trasfondo ideológico en su 

vulneración. Quien delinque contra la seguridad ciudadana, no se propone 

derrocar o amenazar al régimen político constitucionalmente establecido, a fin 

de imponer uno distinto o una distinta ideología”. (el resaltado es nuestro) 

 

A nivel legal, el concepto de seguridad ciudadana ha sido recogido y desarrollado 

también con anterioridad en la Ley N° 27238, Ley Orgánica de la Policía 

Nacional, y en Ley N° 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad 

Ciudadana23, pero siempre como una situación o estado ideal de cosas, que el 

Estado garantiza a través de actividades administrativas prestacionales en 

colaboración con la ciudadanía. 

 

Así, por ejemplo, en el artículo 2° de la Ley Nº 27933 – Ley del Sistema Nacional 

de Seguridad Ciudadana, se señala que: “Se entiende por seguridad ciudadana, 

para efectos de esta Ley, a la acción integrada que desarrolla el Estado, con 

colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica, la 

erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios 

públicos. Del mismo modo, contribuir a la prevención de la comisión de delitos y 

faltas”. 

 

De ello se desprende que la seguridad ciudadana no constituye en sí misma un 

 
23 Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 12 de febrero de 2003. 

 



26 

 

derecho de naturaleza constitucional o legal24, pero sí un bien jurídicamente 

protegido en tanto conjunto de acciones o medidas destinadas a preservar otros 

bienes o valores jurídicamente protegidos por nuestro ordenamiento –además 

de los derechos constitucionales a la vida, integridad, propiedad, etc.- como la 

tranquilidad pública o paz social, la prevención del delito, uso pacífico de los 

espacios y vías públicas, erradicación de la violencia, etc. 

 

En conclusión, consideramos que la seguridad ciudadana es un bien 

jurídicamente protegido que se organiza bajo la forma de un servicio público a 

cargo de los gobiernos locales en colaboración con la Policía Nacional del Perú. 

 

- COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE SEGURIDAD 

CIUDADANA 

 

La Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, del 20 de julio del 2002, 

dispuso en su artículo 43º que corresponde a las municipalidades ejercer una 

competencia compartida en materia de seguridad ciudadana. Esta norma se 

podía interpretar en el sentido que dicha competencia se comparte entre las 

municipalidades distritales y provinciales, con los gobiernos regionales y con la 

Policía Nacional del Perú (en adelante PNP), para coordinar políticas de 

seguridad ciudadana según lo dispuesto por el artículo 17º de la Ley Nº 27993, 

Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. 

 

Posteriormente, con la promulgación de la actual Ley Orgánica de 

Municipalidades - Ley Nº 27972 (en adelante LOM), a diferencia de su 

antecesora, se estableció expresamente, dentro de las competencias que le 

corresponden a las municipalidades, el brindar servicios de seguridad ciudadana 

y organizar acciones para preservar la seguridad ciudadana de su respectiva 

jurisdicción, bajo la forma de un servicio público local25. 

 
24 En este sentido, si admitiéramos su existencia como un derecho autónomo, el denominado derecho a la 

seguridad ciudadana sólo sería exigible frente al Estado, ya que sólo a él se le podría exigir que adopte 

determinadas acciones para garantizar la vida, la tranquilidad, la libertad y los bienes de las personas; es 

decir dicho derecho no podría ser exigido erga omnes, algo consustancial a todo derecho humano, lo cual 

incluye también por cierto a los particulares. 

 
25 Al respecto, ya hemos señalado que el artículo 197º reformado de la Constitución es el que le atribuye 

tal competencia a las municipalidades. Asimismo, el artículo 195º, inciso 5) de la Constitución señala que 

los gobiernos locales son competentes para “organizar, reglamentar, y administrar los servicios públicos 

locales de su responsabilidad”. 
 



27 

 

 

Así, una primera referencia la encontramos en el numeral 2.5 del artículo 73º de 

la LOM, que señala que las municipalidades asumen competencia y ejercen una 

función específica en materia de seguridad ciudadana26 y, específicamente, en 

el artículo 85º se establece el contenido de las funciones que en este campo 

ejercen los gobiernos locales: 

 

“ARTÍCULO 85°.- SEGURIDAD CIUDADANA 

Las municipalidades en seguridad ciudadana ejercen las siguientes funciones: 

1. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales: 

1.1. Establecer un sistema de seguridad ciudadana, con participación de la 

sociedad civil y de la Policía Nacional, y normar el establecimiento de los 

servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas urbanas, campesinas o 

similares, de nivel distrital o del de centros poblados en la jurisdicción provincial, 

de acuerdo a ley. 

1.2. Ejercer la labor de coordinación para las tareas de defensa civil en la 

provincia, con sujeción a las normas establecidas en lo que respecta a los 

Comités de Defensa Civil Provinciales. 

2. Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales: 

2.1. Coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Policía 

Nacional el servicio interdistrital de serenazgo y seguridad ciudadana. 

2.2. Promover acciones de apoyo a las compañías de bomberos, beneficencias, 

Cruz Roja y demás instituciones de servicio a la comunidad. 

3. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales: 

3.1. Organizar un servicio de serenazgo o vigilancia municipal cuando lo crea 

conveniente, de acuerdo a las normas establecidas por la municipalidad 

provincial respectiva. 

3.2. Coordinar con el Comité de Defensa Civil del distrito las acciones necesarias 

para la atención de las poblaciones damnificadas por desastres naturales o de 

otra índole. 

3.3. Establecer el registro y control de las asociaciones de vecinos que recaudan 

cotizaciones o administran bienes vecinales, para garantizar el cumplimiento de 

sus fines.” 

 
26 Complementariamente, el numeral 5 del mismo artículo señala que ejercen funciones en materia de 

participación vecinal, específicamente, promoviendo, apoyando y reglamentando la participación vecinal 

en el desarrollo local, estableciendo instrumentos y procedimientos de fiscalización, y organizando los 

registros de organizaciones sociales y vecinales de su jurisdicción. 



28 

 

 

Como se aprecia, la LOM considera que la seguridad ciudadana tiene que estar 

organizada bajo la forma de un sistema que incluya la participación de la 

sociedad civil y de la Policía Nacional del Perú, y que incluye servicios distintos 

como el de serenazgo, vigilancia municipal, rondas campesinas o urbanas, etc., 

el apoyo a instituciones que cumplen fines sociales y la realización de acciones 

en el campo de Defensa Civil; delimitándose las competencias entre las 

municipalidades provinciales y distritales. 

 

De otro lado, en nuestro país la seguridad ciudadana, como “servicio público”, 

no es sólo responsabilidad de los gobiernos locales, sino también de la PNP, una 

de cuyas funciones es "Garantizar la seguridad ciudadana. Capacita en esta 

materia a las entidades vecinales organizadas", tal como lo estipula su Ley 

Orgánica, Ley Nº 27238 en su artículo 7º, numeral 3. 

De forma específica, el inciso 9.4 del artículo 9º del Reglamento de la Ley 

Orgánica de la PNP, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2000-IN, explica en 

qué consiste la función de garantía de dicha institución en el tema de seguridad 

ciudadana:  

 

"Artículo 9º.- Son funciones de la Policía Nacional, las siguientes: (…)  

9.4 Garantizar la seguridad ciudadana mediante acciones de prevención, 

investigación, apoyo, orientación y protección a la comunidad. Para tal fin, 

organiza y capacita a las entidades vecinales con el propósito de lograr su 

efectiva participación, manteniendo estrecha coordinación con las autoridades 

del lugar y otras organizaciones civiles." 

 

Debemos señalar además, que el Serenazgo es una modalidad de servicio 

público de seguridad ciudadana adoptado por numerosas municipalidades36. En 

el caso de Lima, la Municipalidad Metropolitana mediante Ordenanza Nº 148-98-

MML de 19 de mayo de 1998, reguló dicho servicio en los términos señalados 

en el art. 3: 

 

"Artículo 3º.- El servicio público de Serenazgo está organizado para garantizar y, 

en su caso, colaborar con los órganos públicos competentes en la protección de 

personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, 

bajo la jerarquía y el mando autónomo de la Municipalidad Metropolitana de Lima 



29 

 

en la jurisdicción del Cercado de Lima y de las Municipalidades Distritales de la 

provincia de Lima en sus respectivas jurisdicciones distritales". 

 

De este modo, el Serenazgo es un servicio público que brindan las 

municipalidades de Lima dentro de su jurisdicción para garantizar la tranquilidad 

y el orden ciudadano, elementos propios de la seguridad ciudadana. Por ello, la 

PNP es uno de los órganos con los que el Serenazgo debe colaborar toda vez 

que dicha institución también es competente para garantizar la seguridad 

ciudadana. 

 

Además, el Serenazgo es un servicio público que, en materia de seguridad 

ciudadana, realiza acciones que se traducen principalmente en el patrullaje 

general y selectivo para prevenir actos que atenten contra dicho bien jurídico. 

 

De otro lado, ya hemos señalado que el 12 de febrero de 2003 entró en vigencia 

la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley Nº 27993, la cual ha 

asignado, tanto a losgobiernos regionales como a los locales (así como al 

Ministerios del Interior y a la PNP), funciones específicas orientadas a la 

formulación y ejecución de planes, programas, proyectos, y directivas en materia 

de seguridad ciudadana; lo cual debe incluir también la participación, por cierto, 

del Poder Judicial, del Ministerio Público y de las organizaciones vecinales. 

 

De lo expuesto, así como de las normas constitucionales y legales que regulan 

la seguridad ciudadana, podemos colegir que, en el momento actual de nuestro 

país, la necesidad de proteger o garantizar la seguridad ciudadana se ha 

convertido en un asunto de interés público, que merece una atención y respuesta 

integral no sólo del Estado sino de la sociedad en su conjunto. 

 

- ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: RAZONABILIDAD Y 

PROPORCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS DE SEGURIDAD QUE RESTRINGEN 

EL DERECHO FUNDAMENTAL AL LIBRE TRÁNSITO 

 

Los derechos fundamentales de la persona, como el derecho al libre tránsito, tienen 

una doble dimensión: una subjetiva y otra objetiva. La primera de ellas alude al 

hecho que garantizan un status jurídico o la libertad en un ámbito de la existencia 

de la persona. La segunda de ellas, alude al hecho que al mismo tiempo constituyen 

elementos esenciales de un ordenamiento objetivo de la comunidad organizada, 



30 

 

generalmente bajo la forma de un Estado de Derecho, en cuanto dicha comunidad 

se configura como marco de una convivencia humana digna, justa y pacífica. 

 

Ello significa reconocer que la titularidad de los derechos fundamentales no sólo 

atañe a las personas individualmente consideradas sino también a las 

organizaciones sociales a las que pertenecen. Los derechos fundamentales se han 

convertido en los componentes estructurales básicos de todo orden constitucional 

por ser la expresión jurídica de un sistema de valores que sirve de sustento a la 

organización jurídica y política. 

 

Asimismo, los derechos y libertades fundamentales tienen un efecto vinculante: 

vinculan a todos los poderes públicos, y son origen inmediato de derechos y 

obligaciones, y no meros principios programáticos. 

 

En este orden de ideas, todo Estado democrático de Derecho tiene definidas y 

limitadas por la Constitución y las leyes, la competencia de sus autoridades para 

tomar decisiones que puedan afectar la vigencia de los derechos fundamentales de 

las personas. 

 

En ejercicio de tal función reguladora, se tiene que tomar en cuenta el principio 

jurídico por el cual a los límites a los derechos fundamentales se interpretan con 

criterio restrictivo y en el sentido más favorable a la eficacia y esencia de tales 

derechos. 

 

De lo expuesto, podemos precisar que el tema de las medidas de seguridad en las 

vías públicas presenta dos problemas centrales: 

a) El primero: si el derecho fundamental al libre tránsito puede ceder su prevalencia, 

en ciertos casos debidamente justificados y por razones de orden público, frente al 

bien jurídicamente protegido de la seguridad ciudadana. 

b) El segundo: si las municipalidades tienen competencia atribuida por la 

Constitución o una ley, para restringir el ejercicio de un derecho fundamental como 

la libertad de tránsito. 

 

- EL DERECHO FUNDAMENTAL AL LIBRE TRÁNSITO FRENTE AL BIEN 

JURÍDICAMENTE PROTEGIDO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA 

 



31 

 

Frente a un posible conflicto entre un derecho fundamental y un bien jurídicamente 

protegido acudimos al método de la ponderación, para poder apreciar la 

razonabilidad o proporcionalidad de cualquier medida que restrinja la vigencia de uno 

u otro. 

 

En tal sentido, debemos partir por señalar que el principio de proporcionalidad antes 

señalado, actúa como un “límite de límites” para el legislador. Tratándose de la 

restricción de derechos, éste debe articular tal restricción del ejercicio de un derecho 

fundamental con la existencia de otros derechos, principios, valores o deberes, que 

reconoce la Constitución. 

 

En consecuencia, al encontrarnos frente a un conflicto entre el derecho al libre 

tránsito y la seguridad ciudadana como bien jurídicamente protegido, para poder 

optar por esta última debemos estar completamente seguros que el derecho 

fundamental al libre tránsito no va a ser desvirtuado o anulado en su ejercicio, es 

decir, va a mantener su contenido esencial. 

 

De este modo, si se encuadrase las medidas de autorizar enrejados u otras medidas 

de seguridad en las vías públicas, como restricciones a la libertad de tránsito, 

situación que para nosotros sólo debería darse a través de una ley formal, como 

veremos más adelante; dichas medidas deberían necesariamente sujetarse a ciertos 

parámetros de legalidad -que se configuran a través del fin lícito perseguido: la 

protección de la seguridad ciudadana- y de proporcionalidad de la medida limitativa 

del derecho al libre tránsito. 

Entonces, las medidas limitativas de derechos o normas fundamentales, al ser 

sometidas al principio de razonabilidad o proporcionalidad53, deberán cumplir con 

tres exigencias: 

 

a) La limitación del derecho al libre tránsito debe ser adecuada para preservar la 

seguridad ciudadana. Se debe comprobar que no existe otra medida idónea para la 

finalidad perseguida: la protección del bien jurídico “seguridad ciudadana”; es decir, 

la medida restrictiva del derecho fundamental debe reunir las condiciones necesarias 

para alcanzar la finalidad señalada. En tal sentido, si la medida legislativa no puede 

alcanzar o no es adecuada para el fin de preservar la seguridad ciudadana, entonces 

resultará desproporcionada y, por tanto, inválida. 

 

b) La limitación debe cumplir con la exigencia de necesidad para llegar a ese fin.  



32 

 

Ello supone que se debe hacer un control sobre la imprescindibilidad de la medida 

limitativa del derecho fundamental al libre tránsito. Es decir, se debe evaluar que las 

condiciones para otorgar una autorización para instalar una medida de seguridad en 

una vía pública, la medida limitativa del derecho al libre tránsito (el enrejado de una 

vía pública por ejemplo), debe ser lo menos gravosa de las que se puedan adoptar.  

 

En este punto, habría que evaluar, por ejemplo, si los enrejados construidos sobre 

vías públicas constituyen una medida indispensable y la de menor restricción para el 

derecho al libre tránsito, ya que de lo contrario dicha medida como la norma que lo 

autoriza sería desproporcionada. 

 

c) La limitación, adecuada y necesaria, debe darse de manera proporcional a la 

vigencia del derecho al libre tránsito. Es decir, la medida limitativa del derecho 

fundamental al libre tránsito (el enrejado), deberá guardar una relación de 

conformidad –ergo, debe ser razonable- con el fin que se procura alcanzar (garantizar 

la seguridad ciudadana). 

 

Por tanto, se deberá realizar una evaluación o balanceo de las ventajas y desventajas 

de la medida limitativa, teniéndose en cuenta que ésta deberá ser proporcional55 

tanto desde la perspectiva del bien, valor o derecho que tutela, como desde la 

perspectiva del bien, valor o derecho que restringe o regula.56 

Debe quedar claro, entonces, que cuando se aplica el juicio o test de 

proporcionalidad, la estructura de la justificación del por qué se limitan derechos 

fundamentales o constitucionales, deberá requerir el mayor contenido de 

argumentaciones que tiendan a explicar o justificar las razones por las cuales se 

sacrifica un derecho, principio o valor. 

De este modo, no se podría admitir un cierre absoluto de una vía pública ya que ello 

afectaría el contenido esencial del derecho fundamental al libre tránsito. 

Consecuentemente, tendría que garantizarse que los enrejados en las vías públicas 

no serán un obstáculo para el ejercicio del derecho al libre tránsito, sino sólo una 

limitación razonable o proporcional al bien jurídico que se quiere proteger. 

Ello quiere decir que dicha medida tiene que estar justificada por los hechos que le 

han dado origen –por ejemplo, el crecimiento de la delincuencia-, por la necesidad 

de salvaguardar un interés público superior -la protección del bien jurídico “seguridad 

ciudadana”-, y debe ser proporcionada a los fines que se procuran alcanzar con ella, 

en los términos que hemos señalado.57. 

 



33 

 

En el caso que nos ocupa, tendría que fundamentarse técnicamente, por ejemplo 

mediante índices de criminalidad adoptados mediante nuevos sistemas de registro, 

cómo es que el libre tránsito peatonal y vehicular de todo tipo, puede afectar 

negativamente per se la seguridad ciudadana y cómo ello justifica el enrejado de vías 

públicas. Asimismo, tendría que justificarse por qué no se adoptan otro tipo de 

sistemas de seguridad menos gravosos para la libertad de tránsito o cuáles son los 

parámetros o criterios técnicos establecidos para adoptar un sistema u otro. 

 

Desde otro punto de vista, los enrejados en las vías públicas -la gran mayoría de 

ellos ejecutados sin autorización ni control de ningún tipo- demuestran que las 

demandas de la población por una mayor seguridad ciudadana están siendo 

insatisfechas, y que la autoridad estatal no está cumpliendo con su deber de proteger 

a la población de las amenazas contra su seguridad. 

 

De hecho, los vecinos de las urbanizaciones o calles que presentan enrejados en las 

vías públicas, al fundamentar las razones que los han llevado a adoptar una medida 

así, consideran que esto es consecuencia que tanto la municipalidad como la Policía 

Nacional del Perú no brindan un adecuado servicio de seguridad ciudadana, debido 

principalmente, a que carecen de recursos y muestran poca eficiencia en la gestión 

de aquellos recursos que les han sido asignados. 

 

Además, otro criterio que no se ha tomado en cuenta es que, según opiniones 

especializadas como la del Cuerpo General de Bomberos del Perú y de la 

Municipalidad Metropolitana de Lima, los enrejados en las vías públicas pueden traer 

mayor inseguridad para la población, en tanto impiden la labor rápida y oportuna de 

los bomberos, de las ambulancias y de la propia policía en caso de emergencias 

producidas por incendios, terremotos, inundaciones u otros desastres; más aún 

cuando la mayor parte de calles enrejadas se encuentran durante el día cerradas, no 

cuentan con vigilancia permanente, no están debidamente señalizadas y, en muchos 

casos, no han respetado criterios técnicos en su diseño y construcción. 

 

  



34 

 

2.2. OBJETIVOS.  

 

2.2.1. OBJETIVO GENERAL: 

 

- Analizar desde el punto de vista jurídico, teórico y legal el EXP. N° 

3482-2005-PHC/TC – CASO LUIS AUGUSTO BRAIN DELGADO Y 

OTROS CONTRA JUNTA DE VECINOS DEL PARQUE MALPICA. 

 

2.2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS: 

 

- Determinar si los sistemas de control y vigilancia mediante rejas 

colocadas en vías públicas afectan el derecho a la libertad de tránsito. 

 

- Determinar si la falta de pago de cuotas por concepto de seguridad 

ciudadana, legitima a un sujeto a obstaculizar y/o impedir el libre 

tránsito de otro. 

 

2.3. VARIABLES. 

 

2.3.1. Identificación de las variables 

 

 

- VARIABLE INDEPENDIENTE:  

 

Libertad de tránsito. 

 

- VARIABLE DEPENDIENTE: 

 

Límites al ejercicio de la libertad de tránsito. 

 

2.4. SUPUESTOS. 

 

- Si se instala sistemas de control mediante rejas y vigilancia particular en una 

vía de uso público, se restringe la libertad de tránsito o de locomoción. 



35 

 

 

- Si se preserva la seguridad ciudadana u otros derechos, es posible limitar el 

derecho a la libertad de tránsito, recurriendo a determinados parámetros de 

razonabilidad y proporcionalidad. 

 
- Si las municipalidades tienen potestad constitucional o legal para restringir un 

derecho fundamental. 

 

 

 

 

  



36 

 

CAPÍTULO III 

METODOLOGÍA 

 

3.1. MÉTODO DE INVESTIGACIÓN. 

 

La presente investigación se enmarca dentro   del   nivel   de 

investigación DESCRIPTIVA de tipo socio-jurídico.  

 

3.2. MUESTRA. 

 

La muestra de estudio estuvo constituida por el Expediente Nº 3482-

2005-PHC/TC – Caso: Brain Delgado VS. Junta de Vecinos del Parque 

Malpica. 

 

3.3. TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE DATOS. 

 

Las técnicas a utilizarse en el presente trabajo de investigación son las 

que a continuación se detallan: 

 

ANÁLISIS DOCUMENTAL, con esta técnica se obtendrá la información 

sobre el Expediente Nº 3482-2005-PHC/TC – Caso: Brain Delgado VS. 

Junta de Vecinos del Parque Malpica. 

 

3.4. PROCEDIMIENTO DE RECOLECCIÓN DE DATOS. 

 

Para la recolección de datos se realizó las siguientes actividades: 

 

1. Se solicitó el Expediente al Catedrático responsable del Programa 

de titulación de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la 

UCP. 

2.  Luego se realizó el análisis del Expediente Nº 3482-2005-PHC/TC 

– Caso: Brain Delgado VS. Junta de Vecinos del Parque Malpica, 

desde el punto de vista normativo y doctrinario mediante el método 

deductivo. 



37 

 

3. Se procedió posteriormente a la elaboración de los resultados 

encontrados. 

4. La recolección estuvo a cargo de la autora del método de caso. 

5. El procesamiento de la información se realizó mediante el uso del 

Código Procesal Penal y el Expediente Nº 3482-2005-PHC/TC – 

Caso: Brain Delgado VS. Junta de Vecinos del Parque Malpica. 

6. Durante toda la recolección de información se aplicaron los principios 

éticos y valores. 

 

3.5. VALIDEZ Y CONFIABILIDAD DEL ESTUDIO. 

 

Los instrumentos utilizados no fueron sometidos a validez y confiabilidad, 

por tratarse de instrumentos documentarios, exentos de mediciones y por 

tratarse de una investigación de tipo descriptivo con respecto a un el 

Expediente Nº 3482-2005-PHC/TC – Caso: Brain Delgado VS. Junta de 

Vecinos del Parque Malpica, emitido por los Tribunal Constitucional. 

 

3.6. PLAN DE ANÁLISIS, RIGOR Y ÉTICA. 

 

En todo momento de la ejecución del anteproyecto, se aplicó los principios 

de la ética, así como los valores de la puntualidad, orden y se tuvo en 

cuenta la confidencialidad, anonimato y privacidad. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



38 

 

 

 

CAPÍTULO IV 

RESULTADOS 

 

Con respecto al análisis del expediente estudiado, de acuerdo al recurso de agravio 

constitucional interpuesto por don Luis Augusto Brain Delgado y otros, contra la 

resolución emitida por la Tercera Sala penal con Reos en Cárcel, de fecha 27 de junio 

de 2005, que declaró infundada en todos sus extremos la demanda de habeas corpus 

en autos: 

 

1. Las vías públicas (avenidas, calles, veredas, puentes, plazas, etc.) dada 

esa característica, no cuenta, en principio, con restricción o limitación a la 

locomoción de los individuos. Esto se hace evidente en el simple hecho 

de que para transitar en espacios públicos no se requiere de autorización 

alguna ni ante el Estado ni ante particular alguno, porque por el mismo 

hecho de pertenecer al Estado no cuenta con un dueño único e individual, 

sino que pertenece a todos. 

 

2. Las vías públicas, no obstante, pueden ser objeto de algunas 

regulaciones y aun de restricciones, tanto por parte del Estado como por 

parte particulares. En este último caso se torna necesario determinar si 

existe alguna justificación sustentada en la presencia, o no, de 

determinados bienes jurídicos. 

 

3. La forma más frecuente en la que los particulares restringen este derecho 

es la existencia o reconocimiento del bien jurídico seguridad ciudadana, 

ya que debido a la creciente tasa de criminalidad se hace necesario 

garantizar la seguridad de los ciudadanos, razón por la cual muchos 

vecinos recurren a estos sistemas de seguridad, optando por colocar rejas 

o mecanismos de seguridad en las vías de tránsito público.  

 

4. Frente a un posible conflicto entre un derecho fundamental y un bien 

jurídicamente protegido acudimos al método de la ponderación, para 



39 

 

poder apreciar la razonabilidad o proporcionalidad de cualquier medida 

que restrinja la vigencia de uno u otro. En tal sentido, debemos partir por 

señalar que el principio de proporcionalidad, actúa como un “límite de 

límites” para el legislador. Tratándose de la restricción de derechos, éste 

debe articular tal restricción del ejercicio de un derecho fundamental con 

la existencia de otros derechos, principios, valores o deberes, que 

reconoce la Constitución. 

 

5. Cuando nos encontramos frente a un conflicto entre el derecho al libre 

tránsito y la seguridad ciudadana como bien jurídicamente protegido, para 

poder optar por esta última se debe estar completamente seguros que el 

derecho fundamental al libre tránsito no va a ser desvirtuado o anulado en 

su ejercicio, es decir, va a mantener su contenido esencial. 

 

  



40 

 

CAPÍTULO V 

DISCUSIÓN 

 

1. La controversia se origina con la interposición de la demanda de hábeas corpus 

interpuesta por don Luis Augusto Brain Delgado con fecha 16 de noviembre de 

2004, a favor suyo, de su esposa y de su menor hijo, con la finalidad de que 

disponga el retiro de las rejas que se habían instalado en el Parque Malpica y 

sus alrededores, toda vez que impiden el libre ingreso y tránsito peatonal.   

 

2. Lo controversial de este asunto es determinar si el sistema de seguridad por 

rejas, al impedir u obstaculizar el ingreso del vehículo de don Luis Augusto Brain 

Delgado y familia, por no pagar las cuotas mensuales correspondientes, vulnera 

su derecho a la libertad de tránsito al tener que bajarse de su automóvil y abrir 

las rejas. Se notará que el TC no cuestiona la inconstitucionalidad o 

constitucionalidad de dichos sistemas de seguridad, ya que el propio Tribunal 

Constitucional ha reafirmado su legalidad. 

 

3. Dada la frecuencia con la que estos tipos de casos se han ido presentando en el 

tiempo, el Tribunal Constitucional enfatiza en su sentencia la necesidad de que 

se establezcan lineamientos que en lo sucesivo ayuden a los Jueces de todo el 

Perú a resolver controversias de esta naturaleza. 

 

4. Así, manifiesta el Tribunal Constitucional que para poder determinar si un 

sistema de seguridad de esta naturaleza vulnera el derecho a la libertad de 

tránsito, se deberá recurrir a la técnica de la ponderación con el objeto de poder 

determinar cuál de los dos derechos en conflicto debe prevalecer, admitiéndose 

parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. 

 

5. Analizando la controversia planteada, el Tribunal Constitucional refiere que no 

se puede admitir un cierre absoluto de una vía pública ya que ello afectaría el 

contenido esencial del derecho al libre tránsito. Consecuentemente, se debe 

garantizar que los enrejados no sean un obstáculo para el ejercicio del derecho 

al libre tránsito, sino sólo una limitación razonable y proporcional. Ello quiere 

decir que dicha medida tiene que estar justificada por los hechos que le han dado 

origen, el crecimiento de la delincuencia; por la necesidad de salvaguardar un 

interés público superior, la protección del bien jurídico seguridad ciudadana; y 



41 

 

debe ser proporcionada a los fines que se procuran alcanzar con ella. 

 

6. Partiendo de ello, el Tribunal Constitucional señala que el hecho de que la 

vigilancia no quiera brindarle al recurrente ningún tipo de servicio responde a su 

condición de renuente en el pago de las cuotas destinadas al mantenimiento del 

sistema de seguridad y la vigilancia que lo acompaña, ello no quiere decir que 

sea legítimo que las dificultades o contratiempos que entraña el sistema 

implementado tengan que cargársele a quien, por determinadas razones, 

no opta por mantener dicho sistema. 

 

7. En tal sentido, el propio TC reitera que al implementarse el sistema de enrejado, 

se incorporan determinadas limitaciones al derecho de tránsito o locomoción, 

razón por la cual para reducir al mínimo las molestias que se ocasionan con 

dicha limitación, el personal de seguridad, participa  abriéndolas en su totalidad, 

sobre todo en el supuesto de los que transitan con su vehículo. Sin embargo, si 

por el  hecho de no estar al día en las cuotas como integrante de la Junta de 

Vecinos o no pertenecer a ella, todo conductor de un vehículo va a tener que 

bajarse a terminar de abrir las rejas sin que el personal de vigilancia se tome la 

elemental molestia de colaborar, el mencionado sistema termina 

convirtiéndose en un mecanismo de entorpecimiento antes que en un 

sistema mínimamente eficiente. Así, el Colegiado considera que se restringe 

la libertad del denunciante porque aun cuando la reja se encuentra semiabierta, 

no es aceptable si existe, como en el presente caso, un elemento facilitador 

representado por el personal de seguridad. Los demandados confunden lo que 

es el servicio de vigilancia o seguridad, que ciertamente no se está pretendiendo 

imponer aquí con carácter gratuito, con lo que representa la obligación de facilitar 

el tránsito, dadas las características del sistema. Así como no podría pretenderse 

imponer a la Junta Vecinal que brinde gratuitamente los servicios de seguridad 

a quien no los sufraga, tampoco es razonable imponer  molestias al vecino que 

debe transitar como lo hace cualquier ciudadano en una vía pública. Facilitar el 

tránsito, en otras palabras, no forma parte del sistema de vigilancia o 

seguridad, sino que es obligación correlativa impuesta como carga sobre 

quienes apelan a tal sistema. 

 

CAPÍTULO VI 

CONCLUSIONES  



42 

 

 

- En principio, el sistema de seguridad de enrejado y vigilancia no es 

inconstitucional per se, tanto más si su implementación requiere de una licencia 

municipal y sirve para garantizar la vida e integridad de los vecinos que lo 

solicitan, ante la creciente ola delincuencial y de inseguridad que azota nuestro 

país. En dicha medida, no restringirá ni conculcará derecho de tránsito alguno 

siempre y cuando dicho sistema de rejas facilite el tránsito a cualquier ciudadano 

que requiera pasar entre ellas.  

 

- Una de las limitaciones o restricciones a la libertad de tránsito está constituido 

por el sistema de rejas y vigilancia. Pero para poder determinar su legalidad, 

además de requerir el cumplimiento de los requisitos administrativos que exijan 

los municipios, se hace necesario también recurrir a la técnica de la ponderación. 

Sólo ello permitirá definir si es que se vulnera o no el derecho a la libertad de 

tránsito. 

 

- Las municipalidades no tienen en nuestro ordenamiento jurídico competencia 

para limitar en forma absoluta el ejercicio de derechos fundamentales, como el 

libre tránsito, en su jurisdicción territorial. Es decir, en nuestro sistema jurídico, 

ni la Constitución ni la Ley Orgánica de Municipalidades habilitan a un gobierno 

local para dictar medidas de seguridad que impliquen una limitación total de un 

derecho fundamental, como el de transitar libremente. 

 

- A partir de lo expuesto, se puede concluir que el derecho al libre tránsito sólo 

puede ser limitado por una autoridad pública en los casos y bajo las 

circunstancias que el ordenamiento constitucional y los tratados internacionales 

aprobados por el Estado peruano expresamente lo autoricen, y cualquier acto o 

medida que suponga su afectación, deberá evaluarse dentro de los márgenes 

de los principios de legalidad y razonabilidad que nuestro ordenamiento jurídico 

consagra. 

 

- Las limitaciones al ejercicio del derecho al libre tránsito no pueden suponer la 

supresión o el desvanecimiento del derecho fundamental, entendiendo por ello 

que no se puede desconocer en ninguna circunstancia su contenido o núcleo 

esencial. Es decir, dicho derecho fundamental no puede quedar sometido a 

limitaciones o restricciones que lo tornen impracticable, lo dificulten más allá de 

lo razonable o lo despojen de la necesaria protección. 



43 

 

 
- Una última conclusión relacionada con el tema que nos ocupa, tiene que ver con 

la dificultad que presentan estos sistemas de seguridad de rejas y vigilancia, ya 

que se advierte que el origen del conflicto radica en el incumplimiento del pago 

de las cuotas respectivas, incumplimiento que por un lado, privará al deudor de 

los beneficios de dicho sistema, pero esto a su vez generará que se vulnere el 

derecho de tránsito del afectado. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  



44 

 

CAPÍTULO VII 

RECOMENDACIONES 

 

- Que el Congreso de la República promulgue una ley para que la potestad 

de vigilar por la seguridad ciudadana recaiga estrictamente en la junta 

vecinal organizada, por autorización expresa de la comuna municipal, 

descongestionando los aparatos municipales para que se brinden o velen 

por la ejecución de otros servicios.  

 

- Incluir el servicio de rejados de vías públicas en una ley que contenga o 

regule exclusivamente todos aquellos sistemas o medidas de seguridad 

en la vía pública. 

 

 

 

 

 

 

 

  



45 

 

CAPÍTULO VIII 

BIBLIOGRÁFICAS 

 

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS: 

 

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garantías. Ponencia. Alicante. Octubre, 2002, p.7. 

 

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bienes del Estado y especialmente de los bienes de uso público. Tesis 

doctoral. Colombia, Bogotá, 1980, p. 105. 

 
3. KLIKSBERG, Bernardo. Magazine del Desarrollo Humano e Institucional 

para América Latina (Magazine Dhial), del Instituto Internacional de 

Gobernabilidad (IIG), de España. Mayo de 2002. 

 
4. ALFONSO, Luciano, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Ariel 

SA, Barcelona, 1998, p. 151. 

 
5. FREIXES SAN JUAN, Teresa y REMOTTI CARBONELL, José. La 

Configuración Constitucional de la Seguridad Ciudadana. Revista de 

Estudios Políticos (Nueva Epoca), N° 87, enero-marzo 1995. Madrid, p. 

144. 

 
6. MARTÍNEZ VÁZQUEZ, Francisco. ¿Qué es el dominio público? En: 

THEMIS, Revista de Derecho. Segunda Época. Lima, 2000, Nº 40, pp. 

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7. PAREJO ALFONSO, Luciano. Manual de Derecho Administrativo. Parte 

Especial. 5ta ed., Madrid, 1998, p. 37. 

 
8. PÉREZ LUÑO, Antonio Enrique. Derechos Humanos, Estado de Derecho 

y Constitución. 6ta. Edición. Tecnos. Madrid, 1999; p. 311. 

 
9. RICARD BROTAT, Jubert. Un Concepto de Seguridad Ciudadana. En: 



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10. RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. 

Tomo III, Lima, Fondo Editorial, 1999, p. 388. 

 
11. TORRES ROJAS Emilio. Seguridad ciudadana y sistemas autorreferentes 

en el contexto de la sociedad compleja. En: 

http://www.ubiobio.cl/cps/ponencia/doc/p13.1.htm 

 
12. SANTAMARIA PASTOR, Juan. Principios de Derecho Administrativo. 

Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A. Madrid, p.310.